Conflitto di interessi: quando è il momento?

Il tema del conflitto d’interessi è uno di quelli più ricorrenti nella politica italiana ma è anche uno di quelli più oscuri nei suoi contenuti, nel suo perimetro oggettivo e soggettivo e, soprattutto, nelle soluzioni concrete che si possono adottare. Se ne parla intensamente da almeno 20 anni, da quando cioè Berlusconi si è affacciato sulla scena politica, ma ogni volta che se ne parla sembra che la soluzione si allontani all’orizzonte anziché trovare una ragionevole via d’uscita.
Il partito democratico guidato da Pierluigi Bersani ne aveva fatto uno degli obiettivi primari della campagna elettorale ma le vicende politiche successive l’hanno cancellato dalle priorità anche se i cittadini che hanno dato quel consenso, in base al quale ancora oggi si governa, forse la pensavano diversamente.
Il problema si era riproposto nell’agenda politica durante l’esame alla Camera dell’Italicum. Una serie di emendamenti presentati da varie parti politiche e che affrontavano i temi della ineleggibilità o della incompatibilità per conflitti di affari o che miravano, in alcuni casi, ad inserire nel testo della legge il contenuto di una proposta del sen. Mucchetti sono stati bocciati a larga maggioranza.
La pertinenza di quegli emendamenti, che pur toccavano questa più ristretta nozione di conflitto, con la legge elettorale era del tutto evidente, ma chi li ha respinti a nome del Partito democratico (si veda in particolare l’intervento dell’on. Zoggia) ha motivato il voto con la necessità di non “intralciare” il percorso della legge elettorale ed ha assunto l’impegno di affrontare più avanti ed in maniera più organica questo progetto.
Il momento è arrivato prima del previsto e, su richiesta del M5S le proposte in materia di conflitto sono state “calendarizzate” alla Camera in Commissione affari costituzionali. I testi in discussione sono ben quattro: Bressa (PD), Civati (PD) Fraccaro M5S e Tinagli (Scelta civica). Il dato positivo è rappresentato dal fatto che i testi non sono troppo diversi tra di loro. Però nonostante questo positivo elemento la Commissione non ha fatto grandi passi avanti. Mentre il dibattito procede lentamente, lo stesso M5S ha chiesto l’inserimento all’ordine del giorno dell’Assemblea per fine mese e quindi anche se ci sarà un probabile rinvio, è possibile che ad ottobre l’Aula debba occuparsene ed il problema diventerà delicato soprattutto per il PD che presenta le proposte di legge più organiche (Bressa e Civati) che riproducono, in buona sostanza il testo che, proprio su iniziativa del PD e dell’on. Franceschini nella XV legislatura, era arrivato a concludere i lavori in Commissione ed era approdato in Aula. Sembrerebbe singolare ora trovarsi al rimorchio dell’iniziativa di un altro partito e proprio nel momento in cui gli attuali esponenti di Governo non si trovano come in passato in clamorose situazioni di conflitto. Apparentemente la situazione politica sembrerebbe ideale per intervenire freddamente, ma non è detto che questo accada.

Quando si parla di conflitto d’interessi si evoca una nozione complessa ed il conflitto può riguardare diverse tipologie di soggetti e di situazioni. Il conflitto può riguardare i parlamentari, gli uomini di governo, a livello nazionale e locale, potrebbe riguardare anche il Presidente della repubblica e coloro che ricoprono importanti cariche pubbliche, ad esempio nelle autorità amministrative indipendenti.
E’ noto che il conflitto di interessi o di affari dei parlamentari sia stato affrontato dalle nostre leggi in materia di incompatibilità e di ineleggibilità (l. del 1953 e tu. Del 1957) e che la loro carica dissuasiva sia stata sensibilmente sterilizzata da un’interpretazione riduttiva offerta dalla giunta per le elezioni a partire dal 1994.
All’inizio di questa legislatura il sen. Mucchetti, in una proposta sottoscritta anche dal sen. Zanda, ha affrontato il problema più limitato del conflitto d’interessi dei parlamentari ed ha voluto colmare la “lacuna” dell’art.10 del TU del 1957 disciplinando più organicamente l’ineleggibilità dei concessionari statali o più in generale dei soggetti legati a contratti importanti con lo Stato, prospettando per questi soggetti un’incompatibilità “vera” in luogo della tradizionale ineleggibilità “monca”. E’ significativo ricordare che quando questa semplice proposta è stata resa nota si è alzato un polverone enorme soprattutto sui giornali del centro destra.
Il conflitto di interessi degli uomini di governo è stato disciplinato in modo estremamente edulcorato dalla legge Frattini nota con il n.215 del 2004, che ha sanzionato e in maniera risibile solo gli atti “concretamente” in conflitto ed ha dimenticato il conflitto potenziale che le legge più serie in argomento mirano decisamente a combattere. Estremamente significative in proposito sono le parole del Presidente dell’Agcm Pitruzzella nella relazione alla Camera il 29 marzo 2012. “Nel nostro ordinamento, l’Autorità ha limitate possibilità di intervento. Infatti, in primo luogo l’accertamento della fattispecie in conflitto di interessi è condizionata alla verifica della sussistenza di requisiti particolarmente stringenti: a) una “incidenza specifica e preferenziale” sulla sfera patrimoniale del titolare o dei suoi congiunti, ovvero l’atto deve aver avvantaggiato solo tali soggetti e nessun altro; b) un danno per l’interesse pubblico, ovvero, come l’Autorità ha precisato nel regolamento applicativo, l’atto o l’omissione del titolare della carica di governo devono essere idonei ad alterare il corretto funzionamento del mercato”.
Ancora più singolare è il sistema delle sanzioni che arrivano ad irrogare una pena pecuniaria appena corrispondente all’utile illecitamente ritratto. Il che significa che ciascuno sarà autorizzato a provarci.
La Commissione di Venezia del Consiglio d’Europa ha fortemente criticato la nostra legge e nel periodo in cui tranquillamente governava Berlusconi, tutta l’Europa ha sorriso di noi. Il nostro ordinamento non prevede e non sanziona forme di conflitto dei membri delle Autorità indipendenti, che pure hanno grande potere, né il potenziale conflitto di interessi del Presidente della repubblica che in altri ordinamenti trova invece una disciplina (Francia, Usa).
Per dare un contenuto più concreto alla nostra ricognizione eviteremo di soffermarci sulle proposte all’esame della Camera, non potendo in questo stadio del dibattito privilegiarne una rispetto alle altre ma ci atterremo alla falsariga di una proposta di Astrid che in qualche modo tutte le ricomprende.
Questa proposta ha il vantaggio di essere stata sottoposta ad un significativo confronto nel giugno di quest’anno nel corso di un Seminario promosso da Astrid e da Articolo21 che ha visto la partecipazione di alcuni professori, specialisti in materia, tra i quali Pertici, che della proposta è anche relatore, Pinto, Rivosecchi e Allegretti, oltre a Bassanini e Passigli.
Molti suggerimenti estremamente interessanti si ritrovano nelle relazioni che l’Autorità per la concorrenza semestralmente presenta in Parlamento. Vedi per tutte ancora una volta la relazione del Presidente AGCM appena citata.
Il perno della proposta è quello di un sistema di incompatibilità concreta e controllata, secondo quanto previsto dall’ordinamento statunitense, che rimane, nel panorama internazionale, il più efficace di tutti. Tale sistema è improntato ad una logica di prevenzione (a differenza di quanto previsto dalla legge vigente) e comporta la necessità di una piena dichiarazione dei beni e degli interessi dei titolari delle cariche pubbliche. Una pubblica autorità (negli USA è l’Office of Government Ethics) può adottare i provvedimenti più efficaci ad assicurare una totale separazione degli interessi privati da quelli pubblici da perseguire.
I punti salienti della proposta riguardano quindi: a) i soggetti; b) gli strumenti; c) l’Autorità d) i media.
a) I soggetti. Mentre il principio generale di esclusiva dedizione agli interessi pubblici riguarda tutti i titolari di cariche o uffici pubblici, secondo quanto certamente deducibile dalla Costituzione (si vedano in particolare gli artt.51 e 54), la proposta si concentra poi sulle cariche politiche di parlamentari, componenti del Governo e, secondo il parere di alcuni partecipanti al gruppo, anche del Presidente della Repubblica.
Attraverso lo strumento della delega si prevede poi l’intervento sui livelli di governo territoriale. Un’ipotesi molto seria è quella di estendere l’intervento ai componenti delle Autorità indipendenti. E’ vero che queste non esercitano funzioni di governo in senso proprio, ma è anche vero che le funzioni che esercitano nel nostro sistema colloca questi organismi ad un livello di responsabilità particolarmente elevato.
b) Gli strumenti. Sono graduati in relazione alle capacità di incidere sulle decisioni da parte dei diversi soggetti interessati.
Il primo strumento, che è poi anche il presupposto per la predisposizione degli altri strumenti, è quello della “Dichiarazione” di tutte le potenziali situazioni di conflitto, che consente il controllo dell’Autorità, ma anche di qualunque altro interessato. Essa si applica a tutti i soggetti in potenziale conflitto e consente all’Autorità la predisposizione degli ulteriori strumenti.
Vi sono poi le incompatibilità, previste ancora per tutti i soggetti (eventualmente con qualche gradazione per i parlamentari), al fine di prevenire i conflitti d’interessi derivanti dalla titolarità di cariche o di uffici privati quando se ne assumano di pubblici. Tale aspetto trova una disciplina già nella legge Frattini ma il sistema potrebbe essere significativamente perfezionato .
Per i conflitti di interessi derivanti invece dalla titolarità di interessi economici (rilevanti) è previsto l’obbligo di alienazione o il blind trust, concepito con rigide caratteristiche di “cecità” senza le quali è destinato all’inefficacia. La legge può scegliere i livelli economicamente più appropriati, eliminando eventualmente la detenzione di beni immobili destinati all’uso personale e gli investimenti in titoli di Stato. I livelli patrimoniali o di partecipazione societaria possono essere differenziati per le imprese normali rispetto a quelle sensibili (settori della difesa, dell’energia, del credito ed il risparmio, della pubblicità, delle opere pubbliche di preminente interesse nazionale, dei servizi pubblici erogati in concessione o autorizzazione). Soltanto nel caso in cui il conflitto d’interessi, sulla base delle concrete valutazioni sia destinato ad emergere in modo del tutto sporadico e limitato l’Autorità può prevedere (semplicemente) precisi e comunque rigidamente controllati obblighi di astensione. Mentre quest’ultimo obbligo si applica a tutti i soggetti riguardati dalla disciplina, l’obbligo di alienazione e il blind trust si riferisce esclusivamente al Presidente della Repubblica e ai membri del Governo.Per la violazione delle prescrizioni sulla prevenzione sono naturalmente previste sanzioni molto più serie di quelle previste dalla legge vigente.
c)Autorità. Il problema più difficile a questo riguardo è quello di decidere a quale soggetto pubblico possa essere affidato il compito di sovrintendere a questa materia, molto delicata perchè riguarda organi di governo. Oggi le competenze spettano all’Agcm e all’Agcom. In astratto si potrebbe pensare di coinvolgere l’Autorità anticorruzione. Pensare però all’ istituzione di una nuova e specifica Autorità sembrerebbe in astratto la soluzione preferibile. Ciò si lega al ruolo certamente centrale che tale Autorità assume nell’ambito di un sistema di incompatibilità concreta e controllata basato sul criterio del minimo mezzo. Per questo tale Autorità deve essere assistita da garanzie di indipendenza ed imparzialità particolarmente rigide. Si deve peraltro riflettere sul fatto che istituire una nuova Autorutà in presenza dell’alto numero di organismi di questo tipo potrebbe risultare difficile e si deve tener conto anche del fatto che l’Agcm anche se non specificatamente competente ha svolto finora in modo ineccepibile il suo compito.
d) I media. In una legge sul conflitto uno spazio dovrebbe indubbiamente anche essere dedicato al tema dei media. Anche se questo argomento non rientra a rigore nel perimetro dei conflitti, l’esperiena italiana ha dimostrato abbondantemente il significato di questa fattispecie. Il problema non è teorico anche in altri paesi dove proprietari dei mezzi comunicazione hanno avuto ruoli significativi di responsabilità: si veda per tutti il caso di M. Bloomberg negli Usa. Una norma di questo genere è già presente nella legge Frattini ma è risultata del tutto inapplicabile, come ben si è dimostrato durante l’Audizione alla Camera del Presidente dell’Agcom Corrado Calabrò il 4 aprile del 2012.
Il fatto che per incorrere nella fattispecie di illecito non fosse sufficiente la violazione delle cd norme parametro e soprattutto della legge sulla par condicio in campagna elettorale, ma fosse necessaria una specifica e reiterata diffida nei confronti dei soggetti già pesantemente sanzionati ha fatto si che i TG del gruppo controllato dal Presidente del Consiglio abbiano evitato di incorrere in questo illecito per la semplice ragione che la diffida arrivava alla fine della campagna elettorale quando l’utile della trasgressione (lo spazio concesso in abbondanza sulle reti di famiglia al Premier) era stato abbondantemente incamerato. Si potrebbe dire che, in questo modo, verso i cittadini al danno si è unita anche la beffa, quando si sono sentiti comunicare che l’illecito a tutti apparente veniva disinvoltamente archiviato.