Energia, come declinare (e scrivere) un eventuale meccanismo di Border tax adjustements per il dopo 2020.

Il resoconto dell’incontro tenuto il 10 luglio scorso sul negoziato UE su energia e clima, pubblicato su questo giornale il 26 luglio, testimonia di un dibattito ricco e stimolante, che ha focalizzato in maniera esemplare i nodi del negoziato europeo e proposto criteri di analisi innovativi, come la necessità di riconoscere che le emissioni di cui ciascun Paese è responsabile sono quelle legate ai suoi consumi e non alle sue produzioni.

Nel solco di queste innovazioni concettuali si colloca la proposta formulata nel corso dell’incontro, di introduzione di un meccanismo di border tax adjustements (BDA), cioè un meccanismo diretto a introdurre tasse sulle importazioni dai Paesi con politiche meno restrittive di quelle europee in materia di emissioni di CO2.

Collocata nell’attuale contesto ETS europeo (Emissions Trading system) la proposta BDA potrebbe rimpiazzare,  dopo il 2020 e con le opportune declinazioni,  l’attuale meccanismo di difesa dal cosiddetto “rischio carbon leakage (CL)”, previsto dall’articolo 10bis della direttiva 2003/87/CE, grazie al quale, fino al 2020, gli impianti appartenenti a una serie di settori manifatturieri europei ritenuti esposti al rischio CL godono dell’assegnazione gratuita di quote, sulla base di appositi benchmark elaborati dalla Commissione UE negli anni scorsi e formalizzati nella decisione 2011/278/UE.

Ggli impianti coperti dal rischio CL sono la quasi totalità degli impianti manifatturieri europei soggetti ad ETS: il 98%, secondo la Commissione. Si tratta degli impianti relativi a circa 130 settori classificati secondo la nomenclatura NACE a 4 cifre, più circa 40 classificati secondo la nomenclatura PRODCOM a 8 cifre. La regolamentazione CL è curiosa, ad esempio: il concentrato di pomodoro è a rischio CL e la sua produzione riceve quote gratuite sulla base del suo benchmark, la passata di pomodoro non è a rischio CL e la sua produzione riceve quote attualmente pari al 75%  del suo benchmark, al 2020 ne riceverà il 30%.

Mentre per il settore termoelettrico l’introduzione dal 2013 dell’obbligo di acquisto delle quote non ha provocato grandi problemi tecnici applicativi, il meccanismo CL (che non a caso riguarda solo l’industria manifatturiera), continua a rappresentare il punto problematico della regolamentazione ETS europea perché, in sostanza, pone un rimedio sbagliato ad un problema vero: quello della perdita di competitività dell’industria europea a causa della regolamentazione ETS sulle emissioni di gas serra, non solo sul mercato mondiale ma anche su quello interno (aggirare la normativa ETS è relativamente facile: manufatti intermedi e prodotti semilavorati possono essere importati da Paesi senza regolamentazione delle emissioni di gas serra: non solo Cina, ma anche Turchia, ad esempio). 

Anche per questo il dibattito in corso a livello continentale sulle modalità di prosecuzione del meccanismo CL per gli anni dopo il 2020 - sono in corso di svolgimento tre “stakeholders meeting” della Commissione europea e si è appena conclusa una consultazione pubblica sul medesimo argomento – appare deludente, perché basato sui medesimi presupposti del passato, e comincia a preoccupare il mondo industriale poiché l’unica prospettiva che sembra delinearsi è la riduzione futura delle quote assegnate gratuitamente, grazie al “combinato disposto” di tre fattori:

a) il ritmo di diminuzione annua delle quote assegnate (attualmente dell’1,74% annuo; in prospettiva, con un target del – 40% di CO2 al 2030, del 2,2% annuo);

b) l’applicazione del fattore tran settoriale di correzione, FTC (che funziona in questo modo: se la somma delle quote cui le aziende hanno diritto in base ai relativi benchmark è superiore al cap complessivo centralmente stabilito, si procede ad una riduzione proporzionale delle quote assegnate. L’applicazione del FTC per gli anni 2013 – 2020, già stabilito con decisione comunitaria, comporterà al 2020 una minore assegnazione del 13% del totale delle quote cui le aziende avevano diritto);

c) infine un paventato inseverimento dei benchmark, per tenere conto del progresso tecnologico.

La declinazione del principio del BDA cui si potrebbe pensare in una prospettiva di alternativa al meccanismo CL dopo il 2020, attiene prima di tutto alla terminologia.

L’utilizzo di una nozione del tipo “Opzione importatori UE in ETS” avrebbe due vantaggi: uno di tipo, diciamo così, esplicativo, nel senso che da un lato richiama con immediatezza un concetto facile da comprendere e dall’altro non menziona dazi, tasse, ecc., termini che potrebbero di primo acchitto ingenerare equivoci sulla natura della misura proposta; l’altro vantaggio è che l’opzione “importatori UE in ETS” è già prevista dall’articolo  10ter, paragrafo 1, lettera b) della direttiva ETS (la 2003/87/CE): una sua implementazione non necessiterebbe di alcuna modifica del quadro legislativo comunitario, vantaggio comunque e sempre non da poco.

L’opzione “importatori UE in ETS” ha una serie di indiscutibili vantaggi rispetto alla prosecuzione  dell’attuale meccanismo CL  dopo il 2020. Vediamone sommariamente alcuni:

1.      Essendo il meccanismo riferito al mercato e non più alla produzione il problema carbon leakage sarebbe risolto alla radice, e produrre in Europa o importare dall’estero sarebbe perfettamente indifferente: i soggetti economici, produttori o importatori, dovrebbero restituire il medesimo ammontare di quote per il medesimo prodotto.

 2.      Sarebbe incentivata l’esportazione di beni manufatti dall’Europa. L’opzione “Importatori UE  in ETS” implica infatti logicamente l’altra, “Esportatori UE fuori ETS”: a questi ultimi sarebbero restituite le quote “gravanti” sui prodotti che esportano verso i mercati extra UE.

 3.      Si potrebbe lasciare all’importatore la facoltà, o di acquistare il numero di quote stabilite per il prodotto che importa, o di dimostrare che quel prodotto ha richiesto meno emissioni di CO2 di quelle standard: un incentivo alla diffusione di metodologie di carbon footprint serie ed affidabili a livello internazionale.

 4.     Non vi sarebbe più assegnazione gratuita di quote e le risorse degli Stati membri provenienti dalle aste ETS aumenterebbero notevolmente: valutando grossolanamente circa la metà del totale complessivo del monte quote annuo (l’altra metà è del settore termoelettrico, già attualmente soggetto ad asta), praticamente raddoppierebbero. 

5.      Una serie di adempimenti burocratici a carico delle imprese ETS, molto occhiuti e cavillosi poiché collegati all’assegnazione gratuita di quote, sarebbero evitabili. Un’altra serie di adempimenti potrebbe essere notevolmente semplificata per quella parte di imprese europee ETS (attualmente circa 15.000 imprese) che ha emissioni basse o molto basse. Ugualmente alcuni settori potrebbero essere esclusi da ETS in toto (ad esempio gli ospedali). Tutte queste innovazioni sono possibili a direttiva vigente, con le cosiddette procedure di “comitatologia”. 

6.       L’opzione  “importatori UE in ETS”  è compatibile col meccanismo “riserva di mercato” che sembra ad oggi essere l’unica certezza della nuova direttiva ETS.

 7.      Le imprese sarebbero più spinte all’innovazione  tecnologica, dato che le quote per coprire le loro emissioni dovrebbero comprarle comunque; inoltre le sedi in cui si svolgerebbero molti adempimenti amministrativi tornerebbero ad essere, in gran parte,  quelle da sempre deputate alle normali attività di commercio e scambio: le quote per import ed export ad esempio sarebbero contabilizzate alla dogana.

 Quelli dell’ultimo punto sopra sono mutamenti da non sottovalutare, che potrebbero iniziare un ritorno ai normali meccanismi di mercato, a scapito dell’autoreferenzialità che finora ha contraddistinto tutta la regolamentazione sul carbonio, con la creazione di nuove regole, nuovi adempimenti, nuovi soggetti pubblici di riferimento e controllo, che si sono sovrapposti semplicemente a quelli esistenti in una sorta di mondo parallelo, nulla apportando in termini di benefici ambientali, ma molto appesantendo gli oneri amministrativi delle imprese.