Enti locali: un percorso per ritrovare la stabilità perduta

Sono numerosi i processi di riforma che investono il sistema degli enti territoriali. La madre di tutte le riforme è, naturalmente, quella della Costituzione, che cancella le province dal novero degli enti costitutivi della Repubblica, riordina la suddivisione delle competenze legislative tra Stato e regioni, introduce una clausola di supremazia della legislazione statale e trasforma il Senato in una camera rappresentativa delle istituzioni territoriali. E’ una riforma che inverte la rotta rispetto al decentramento avviato a metà degli anni novanta e riporta al centro poteri e competenze. La legge 56 del 2014 ha trasformato le province in enti di secondo livello, ha istituito le città metropolitane e ha innovato la normativa sulle unioni e fusioni di comuni. Nel 2015 entra pienamente in vigore la nuova contabilità degli enti locali, prevista dal decreto legislativo 118 del 2011. Ulteriori misure sulle autonomie locali sono infine contenute nella legge delega di riforma della PA in discussione al Senato.

Queste riforme incrociano però una situazione finanziaria difficile. La legge di stabilità 2015 non è certo la peggiore tra le manovre economiche che si sono susseguite dal 2008 in avanti. Il contributo chiesto agli enti territoriali è importante (un terzo delle risorse complessivamente reperite e quasi metà delle riduzioni di spesa), ma il patto di stabilità viene allentato di molto per favorire gli investimenti locali. Il problema è che tutto questo interviene dopo parecchi anni di sacrifici a colpi di tagli di spesa e inasprimenti dei vincoli di bilancio. Il risultato, taglio dopo taglio, è una situazione ormai paradossale: i comuni da una parte, le province e le città metropolitane dall’altra sono diventati finanziatori netti dello Stato. Nel 2015 i primi daranno allo Stato 600 milioni in più di quanti ne riceveranno. Per gli enti di area vasta il saldo negativo è ancor più grande: 1 miliardo e 600 milioni.

Il combinato disposto di queste scelte ha lasciato aperti nodi importanti, che vanno affrontati rapidamente se vogliamo che le riforme di cui sopra non deraglino.

Mi riferisco, in primo luogo, all'attuazione della legge 56/2014 per quanto riguarda province e città metropolitane.

I numeri di Sose – che ha stimato la spesa efficientata per le funzioni fondamentali e la capacità fiscale standard delle province e città metropolitane - ci dicono che il taglio assorbibile senza intaccare l’esercizio delle funzioni fondamentali è di 684 milioni. Il taglio effettivamente chiesto a province e città metropolitane delle regioni a statuto ordinario è di 900 milioni nel 2015, 1,8 miliardi nel 2016 e 2,7 miliardi nel 2017.Già 2015, quindi, province e città metropolitane da una parte rischiano di non avere risorse sufficienti per esercitare le funzioni fondamentali. Dall’altra a causa del ritardo nell’attuazione della legge 56, continuano a pagare funzioni e personale che competerebbero ad altri enti della Pa.

Dal 2016 questa situazione è destinata a peggiorare ulteriormente.

Per questo, credo che sia utile che le commissioni bilancio di Camera e Senato analizzino la situazione che emerge dai rendiconti 2014 di province e città metropolitane. Bisogna verificare l'effettivo impatto della manovra 2016-2017, sollecitando se necessario il Governo a rivederla.

Nell'immediato, il PD alla camera con una mozione ha impegnato il governo ad adottare con la massima sollecitudine una serie di iniziative per affrontare alcune di queste criticità:

• la possibilità di rinegoziare i mutui e utilizzare gli spazi ottenuti a copertura delle spese correnti;
• la revisione delle sanzioni per gli enti che hanno violato il patto di stabilità nel 2014. Se si applicasse la normativa vigente, province e città metropolitane dovrebbero versare allo Stato altri 400 milioni. Bisogna recepire l’intesa Stato-autonomie del 19 febbraio, che rimodula le sanzioni del patto e esclude dalle sanzioni le proroghe dei contratti a tempo determinato;
• sempre in nome dell'eccezionalità della situazione, il governo dovrebbe valutare l’opportunità di consentire a province e città metropolitane di non approvare il bilancio pluriennale, limitandosi al solo bilancio di previsione 2015; di illustrare nel bilancio le spese sostenute per funzioni fondamentali e non fondamentali; di applicare a preventivo l'avanzo di amministrazione per conseguire gli equilibri.

Una serie di ulteriori criticità riguardano i comuni e le regioni.

Nell'immediato, è necessario:

• recepire l’intesa della conferenza Stato-città del 19 febbraio, per cambiare i criteri di determinazione degli obiettivi del patto di stabilità interno e le sanzioni per chi ha “sforato” nel 2014;
• rinnovare, almeno parzialmente, gli stanziamenti per compensare il passaggio Imu-Tasi già previsti nel 2014 e introdurre meccanismi di perequazione per l’applicazione delle nuove norme in materia di Imu agricola;
• garantire la necessaria gradualità e flessibilità della fase di avvio a regime dell’armonizzazione contabile. Nel 2015 l'avvio della nuova contabilità insieme ad altri adempimenti previsti dalla legge di stabilità sta sottoponendo gli enti locali ad un carico straordinario di lavoro. A mio giudizio un breve rinvio del termine di approvazione dei rendiconti 2014 aiuterebbe ad affrontare meglio questi importanti adempimenti;
• attuare l’intesa del 26 febbraio 2015 della conferenza Stato-regioni per l’attuazione della manovra prevista dalla legge di stabilità 2015 a carico delle regioni.

Per affrontare questi problemi serve uno specifico decreto legge.

Nella prospettiva della legge di stabilità 2016 vi sono ulteriori questioni su cui concentrare da subito l'attenzione:

• la revisione della fiscalità comunale: la futura local tax deve accorpare Imu e Tasi ma soprattutto semplificare la vita ai contribuenti e redistribuire il carico tributario. Vanno però sciolti alcuni nodi sulla distribuzione del carico fiscale: a) per quanto riguarda le abitazioni principali, il passaggio dall’Imu (con detrazione fissa di 200 euro) e Tasi (senza detrazione di legge) è stato all’insegna della regressività, con uno sgravio di mezzo miliardo per le case di valore più elevato. Bisogna recuperare equità reintroducendo una significativa detrazione di base; b) bisogna alleggerire il peso dell’imposta sugli immobili strumentali all'attività delle imprese e sulle abitazioni affittate, con particolare riferimento a quelle affittate a canone concordato;
• l'introduzione del principio di equilibrio di bilancio così come previsto dalla legge 243/2012. Bisogna verificare la funzionalità degli obiettivi di cassa e di competenza che dal 2016 dovrebbero sostituire il patto di stabilità interno, evitando di finire dalla padella (il patto) nella brace (regole ancor più soffocanti);
• il ripensamento dei criteri di alimentazione e riparto del Fondo di solidarietà comunale. Nel 2015, a causa della riduzione disposta dalla legge di stabilità, l'ammontare del fondo dei comuni delle regioni a statuto ordinario scenderà a 3,7 miliardi, a fronte di 4,3 miliardi di gettito Imu utilizzato per finanziare il fondo stesso. Per la prima volta la perequazione diventa integralmente orizzontale e i comuni diventano finanziatori netti dello Stato per circa 600 milioni. Politicamente è un meccanismo che apre praterie ai populisti di ogni risma. Va ripensato, restituendo alla perequazione il carattere verticale previsto dalla legge 42/2009. Anche i criteri di ripartizione del fondo vanno rivisti, ampliando progressivamente la quota legata a entrate e fabbisogni standard ma affinando contestualmente i criteri di calcolo dei costi standard, che sembrano penalizzare i piccoli comuni.

Il programma è vasto, indubbiamente. Ma è fattibile e non ha bisogno di coperture gigantesche dal punto di vista finanziario. L’obiettivo, del resto, è importante: definire, dopo anni di tagli e di instabilità, un assetto finanziario certo ad enti che governano un terzo della spesa pubblica primaria e tanti, importanti servizi.