Politica energetica. Il ministro Guidi: buona l'idea di un'imposta sulle importazioni di beni prodotti in modo inquinante

L’iniziativa di NENS non avrebbe potuto svolgersi in un momento più appropriato: i profondi cambiamenti che i mercati energetici stanno attraversando e la revisione delle politiche europee nell’ambito della strategia verso l’Energy Union rendono di estrema attualità qualunque riflessione possa essere fatta sul tema della politica energetica.
Gli spunti che arrivano dal vostro lavoro rappresentano un utile esercizio che potrà aiutare anche il Governo nella definizione della propria posizione e sono un utile supporto per chiarire la linea dell’Italia in Europa.
In particolare, ho apprezzato il pragmatismo di tutte le vostre proposte e lo sforzo di trarre insegnamento dall’esperienza passata.
A dispetto di quanto si sente spesso dire, infatti, non è vero che l’Italia (o l’Europa) non abbia adottato una politica energetica: è vero, piuttosto, che gli ultimi vent’anni sono stati un periodo di grandi trasformazioni e di corrispondente sperimentazione istituzionale. Tutto è cambiato: sia il modo in cui la politica energetica viene formulata e perseguita, sia le condizioni di contesto con cui dobbiamo confrontarci.
Possiamo considerare la politica energetica come un insieme di traguardi, raggiunti con successo dal nostro Paese, e di mete, vicine ma ancora da conquistare.
Il presupposto di qualunque riflessione sulla politica energetica è che il suo scopo non è quello di massimizzare una singola variabile. Piuttosto, la politica energetica nel mondo contemporaneo deve ottimizzare diverse variabili. Deve trovare cioè un equilibrio che sia stabile e proficuo tra competitività e riduzione dei costi, accesso all’energia, sicurezza degli approvvigionamenti e sostenibilità ambientale. Non sempre queste finalità possono essere raggiunte simultaneamente o, meglio, non tutti gli strumenti che possono essere impiegati per perseguirne una sono coerenti col raggiungimento delle altre. In alcuni casi è vero il contrario: lo abbiamo imparato sulla nostra stessa pelle.
Partiamo dall’ambiente, che per molto tempo è stato il principale elemento unificante a livello europeo. Le fonti rinnovabili hanno ormai raggiunto lo stadio della maturità industriale. L’andamento delle emissioni di CO2 si è sostanzialmente disgiunto dalla crescita economica.
Tuttavia esistono ancora aspetti su cui l’Europa e l’Italia devono impegnarsi fortemente: gli Stati membri dell’Ue, e sicuramente l’Italia, hanno investito un ammontare enorme di risorse in politiche di sussidio che talvolta hanno dato luogo a rendite speculative. Il grado di coordinamento tra le politiche ambientali e della concorrenza è stato insoddisfacente. Troppo spesso il perseguimento di obiettivi parziali o di breve termine ha avuto il sopravvento sull’identificazione di target ragionevoli, coerenti e sostenibili nel lungo termine.
Nella sua evoluzione la politica energetica europea ha comunque tenuto due punti fermi: la liberalizzazione dei mercati - che non solo non è in discussione, ma è sempre più uno dei suoi pilastri per l’apertura - e l’integrazione dei mercati nazionali, nonché il raggiungimento degli ambiziosi target di decarbonizzazione.
Dobbiamo tuttavia essere consapevoli dei problemi che questo può determinare. Non penso solo ai costi delle politiche – su cui tornerò tra un attimo – ma anche agli effetti distorsivi che possono generare. L’Europa non può pensare di salvare il mondo da sola. L’applicazione di obblighi asimmetrici può determinare situazioni paradossali, favorendo quei paesi che scelgono di non adottare regole altrettanto stringenti. La proposta Nens di introdurre dei “border tax adjustments” è una soluzione intellettualmente molto stimolante al problema. Non dobbiamo però nasconderci i rilevanti problemi pratici derivanti da una sua attuazione. Penso quindi che questa proposta vada presa in seria considerazione, e questo convegno può essere l’inizio di un percorso di approfondimento.
In ogni caso, la Comunicazione della Commissione sull’Unione dell’energia è coerente con questo approccio e con il contributo che l’Italia ha voluto dare durante il nostro semestre di Presidenza, e con le riforme che abbiamo adottato nel primo anno di vita del Governo.
Mi riferisco in particolare al pacchetto “taglia bollette”: abbiamo voluto non solo ridurre gli oneri per i consumatori – con particolare riferimento alle Pmi, che nel 2015 vedranno la loro bolletta calare di circa il 10% rispetto a quanto avrebbero pagato in assenza di questo provvedimento – ma soprattutto “pulire” la bolletta da posizioni di rendita e incrostazioni anacronistiche.
Ma penso anche all’iniziativa, contenuta nel Ddl Concorrenza, per superare la maggior tutela, con l’obiettivo di allinearci pienamente alle best practice europee anche sui mercati retail, come segnalatoci recentemente anche dalla Commissione Europea. Da questo punto di vista, trovo la proposta Nens sul retail suggestiva, ma resto convinta che sia necessario portare a compimento il percorso di liberalizzazione avviato nel 1999. Con regole adeguate, come quelle che la stessa Aeeg si sta impegnando a sviluppare, la concorrenza sul mercato retail può avere conseguenze enormemente positive. Ci tornerò dopo, parlando di efficienza energetica. In questo, il Ddl Concorrenza da un lato, e dall’altro l’esigenza di rispondere alla procedura di infrazione appena notificata dalla Commissione ci offrono l’opportunità di fare un utile sforzo di fine tuning.
Cito, infine, la riforma degli incentivi per le fonti rinnovabili, in procinto di essere varata, che intende accentuare ancora più, rispetto agli ultimi provvedimenti presi in tal senso, l’obiettivo di erogare incentivi commisurati al beneficio ambientale e assegnati tramite procedure competitive, in modo tale da selezionare le tecnologie più efficienti. Tale riforma si pone l’obiettivo esplicito di traghettare l’Italia dal “vecchio mondo”, fatto di incentivi diversi per ogni fonte, al “nuovo mondo” disegnato dalle linee guida Ue sugli aiuti di Stato in materia di energia. Un mondo nel quale i criteri chiave saranno quelli della razionalità, della semplicità e della proporzionalità al beneficio.
Peraltro, sebbene ogni cosa sia migliorabile, questo approccio presuppone che lo strumento principe di incentivazione sia e resti uno strumento indiretto, qual è l’Emissions Trading Scheme (ETS) europeo, attraverso il quale è il mercato a dare un prezzo alle emissioni (una volta che sia fissato un target, e il target europeo è certamente sfidante), allocando poi gli interventi specifici secondo una logica pro-concorrenziale e di efficienza di costo. Il tema della riforma dell’ETS, che anche NENS solleva, è pertanto a sua volta cruciale nel disegnare la strada verso una politica energetica che sia ancora più efficace e organica.
Rispetto alle vostre proposte, ho condiviso in modo particolare la sezione dedicata all’efficienza energetica: l’Italia è non a caso capofila nella promozione di politiche market-friendly che spingano i consumatori e le imprese a investire in tecnologia, con la logica del nudge piuttosto che per il rispetto degli obblighi e dei sussidi, spesso scollegati dalle reali esigenze e dalle specificità di ciascuna misura e di ciascun territorio.
Purtroppo non tutto quello che suggerite è facilmente a portata di mano: in particolare quando sono coinvolte risorse pubbliche. I vincoli della finanza pubblica sono stringenti come mai in precedenza. Eppure su questo fronte il Governo ha data ampia dimostrazione di voler fare tutto quanto è in proprio potere per aiutare gli investimenti in efficienza energetica: sia nel pubblico, sia nel privato, sia sostenendo l’innovazione. Non dimentichiamo che l’Italia è un’eccellenza mondiale nelle tecnologie per l’efficienza. Questo è un esempio virtuoso di come si possa coniugare la sostenibilità ambientale con la promozione della nostra economia.
Il tema dell’efficienza incrocia quello della liberalizzazione del mercato retail. Le attuali forme di tutela finiscono per ingessare la domanda. Può esserne un effetto in intenzionale, ma ne è una conseguenza indubitabile. Questo rallenta, o addirittura impedisce, l’evoluzione delle pratiche commerciali degli operatori. In particolare, il superamento della “maggior tutela” può aiutare a trasformare l’energia elettrica da mera commodity a servizio complesso. Fatico, oggi, a immaginare che le offerte che mettono assieme energia ed efficienza abbiano una vasta diffusione. Non fatico invece a immaginare che esse prenderanno sempre più piede in un contesto in cui i consumatori sono pienamente responsabili del loro approvvigionamento. In altre parole: il completamento del percorso di apertura dei mercati retail non è solo una politica per la concorrenza, ma è anche e soprattutto una politica di promozione dell’efficienza energetica e della consapevolezza dei consumatori.
Politica energetica europea però non vuol dire solo ambiente: vuol dire anche sicurezza. E pure sotto questo profilo è condivisibile il tentativo, che del resto ispira la politica italiana, di coniugare la garanzia della sicurezza degli approvvigionamenti con l’apertura e l’integrazione dei mercati.
Questo vale sia nel settore elettrico che in quello del gas naturale. In entrambi i casi – come è chiaro anche dalle proposte Nens – il completamento delle infrastrutture fisiche è almeno altrettanto importante che l’introduzione di adeguate infrastrutture immateriali – cioè di regole armonizzate ed efficaci.
Nel settore elettrico, crediamo che le forze del mercato e della concorrenza siano il più potente alleato della sicurezza: ma perché il mercato possa funzionare, le regole devono essere veramente condivise e le interconnessioni tra i diversi Stati membri devono essere sufficienti a garantire un adeguato livello di interscambio.
Per questo è prioritario il completamento delle infrastrutture strategiche, sia a livello nazionale sia a livello cross border. E’ con piacere che vedo l’avvicinarsi dell’ingresso in esercizio della linea Rizziconi-Sorgente, che dovrebbe essere operativa entro la fine dell’anno.
Il medesimo approccio vale per il gas naturale: la promozione della concorrenza a livello nazionale ha dato risultati più che soddisfacenti, determinando la convergenza tra il prezzo italiano e i prezzi europei.
Rimane però necessario completare il lavoro sotto tre fronti.
Il primo riguarda il completamento delle infrastrutture europee, con l’obiettivo di dare un significato pieno alla solidarietà tra gli Stati membri e superare la situazione paradossale in cui alcuni di essi soffrono per l’insufficiente tasso di utilizzo delle loro infrastrutture e altri sono dipendenti da un solo fornitore.
Il secondo fronte è relativo alla spinta verso la diversificazione degli approvvigionamenti, rendendo disponibili nuovi punti di accesso ai nostri mercati, come abbiamo fatto promuovendo la apertura del Corridoio Sud del gas dal Caspio attraverso l’Italia: in questo caso gioca un ruolo chiave la realizzazione dei terminali di rigassificazione, che per loro natura sono flessibili e possono contribuire a ridurre la dipendenza dai fornitori più critici, specie nei momenti di potenziale emergenza, in un mercato globale del GNL in rapido aumento in termini di volumi e flessibilità.
Il terzo fronte, strettamente connesso al secondo, è la promozione del GNL non solo come modalità di importazione, ma anche come carburante da destinare a una molteplicità di usi, a partire dal trasporto terrestre e marittimo, in vista dei prossimi limiti al 2020 sulle emissioni dei carburanti navali nel Mediterraneo. In tal senso l’Italia, che qui come nel caso dell’efficienza è leader tecnologico, si prepara a cogliere le opportunità e a dare il proprio contributo alla definizione di un quadro bilanciato nell’Unione europea.
Vorrei concludere con una considerazione di metodo. La logica che ispira ogni intervento del Governo è quella della razionalità.
Razionalità non vuol dire mancanza di coraggio: abbiamo fissato obiettivi ambiziosi sulle emissioni (-40%), sulle rinnovabili (27%), sulle interconnessioni (10% di interscambio), sulle regole (completamento del single market).
Ma razionalità vuol dire consapevolezza dei problemi e attitudine pragmatica verso la loro soluzione. Il nostro lavoro, come Governo, non è quello di agitare bandiere, ma quello di migliorare le condizioni in cui i cittadini vivono e lavorano. All’energia spetta quindi un ruolo da protagonista perché alla base di ogni attività c’è la produzione o il consumo di energia.
Garantire un sistema energetico sicuro, sostenibile e accessibile è la precondizione per la crescita economica, e la crescita economica – cioè il benessere dei cittadini – è l’unico valore che davvero consideriamo non negoziabile.