Nens: la manovra non stimola la crescita e non cambia le modeste prospettive dell'economia italiana. C'è bisogno di una politica diversa.

“La sovrastima delle previsioni di crescita e la scarsa credibilità di alcune indicazioni di copertura degli impieghi fornite dal Governo”. “La scarsa efficacia delle scelte del governo ai fini della crescita dell’economia (in realtà la manovra, contrariamente a quanto viene affermato, non è espansiva); la crescita è sacrificata rispetto al perseguimento di un consenso di breve periodo, con il risultato di non cambiare le modeste prospettive a medio termine dell’economia italiana”; “la rinuncia all’attuazione di un’efficace lotta all’evasione fiscale che avrebbe potuto produrre una rilevantissima acquisizione di risorse tali da consentire, nel medio periodo, robuste e permanenti misure di alleggerimento del prelievo sul lavoro e sulle attività produttive e di utilizzare le poche risorse disponibili per il rilancio degli investimenti e l’assorbimento delle clausole di salvaguardia”. E’ questo in estrema sintesi il giudizio sulla legge di stabilità e sulle previsioni del governo contenuto nel Rapporto sugli andamenti della finanza pubblica pubblicato oggi dal Nens, il centro studi fondato da Vincenco Visco e Pier Luigi Bersani. “In buona sostanza, al margine e in estrema sintesi, la manovra – si legge nel Rapporto del Nens - consiste in una riduzione netta di entrate (tasse) di 3,3 miliardi compensata da un taglio di spesa pubblica di poco superiore: 3,5 miliardi (lo 0,2 % circa del Pil). E’ difficile quindi ritenere che l’effetto netto dell’operazione risulti particolarmente efficace o espansivo”. Il Nens suggerisce anche di adottare una diversa linea di politica economica basata “sull’uso dei margini di flessibilità consentiti dall’Europa por l’eliminazione delle clausole di salvaguardia; sull’utilizzazione delle risorse che si possono recuperare dalla lotta all’evasione per ridurre in modo consistente le imposte (oltre 40 miliardi), sull’utilizzazione di tutte le risorse disponibili per investimenti aventi la caratteristica di produrre effetti moltiplicativi superiori all’unità in modo da rilanciare la crescita e l’occupazione, cosa che la manovra del governo non ottiene”.

Le previsioni. “Il quadro macroeconomico programmatico della Nota di aggiornamento del Def – si legge nel Rapporto Nens - si segnala per una maggiore crescita di medio periodo e per una revisione in senso non contenitivo della dinamica dei prezzi. Nello specifico (cfr. ultime sei righe della tab.5), gli impatti attesi della manovra di bilancio 2016-2019 sul Pil contenuti nella Nota sono quantificabili in una maggiore crescita reale dello 0.3% per gli anni 2016 e 2017, dello 0.2% per il 2018 e dello 0.1% per il 2019, cui si accompagna un andamento ad “U” del deflatore: decrescente nel 2016 (-0.5%), costante nel 2017 e crescente a tasso costante (+0.2%) nel 2018 e 2019. Il dato relativo al deflatore degli ultimi due anni è particolarmente interessante perché in un certo senso “aggiusta” la dinamica attesa del Pil nominale riportandola sullo stesso sentiero di espansione previsto dal DEF 2015. A questo proposito va detto che il ritocco del deflatore non è l’unico elemento di perplessità relativo alle previsioni macroeconomiche contenute nella Nota. Ad esso, infatti, andrebbero aggiunti anche:
a. la progressiva decelerazione registratasi nel corso del III trim. 2015 della crescita reale, andata sotto le aspettative di Governo e Analisti per 1/10 di punto;
b. la maggiore crescita riconducibile all’entrata a regime di alcune riforme economiche già varate nel corso del 2014 e 2015 e che il Governo ha deciso di inserire in Nota limitatamente agli ultimi due anni della programmazione".

"Complessivamente, quindi - si prosegue nel Rapporto Nens - lo scenario macroeconomico programmatico del Governo si segnala per un eccessivo ottimismo riguardo le prospettive di crescita dell’economia italiana. Per i prossimi tre anni, poi, le stime di crescita inserite in Nota sembrano addirittura poco credibili, specie se confrontate con quelle di alcuni dei maggiori previsori nazionali ed internazionali. Per meglio argomentare questo aspetto della Nota, la tab.6 mette a confronto le previsioni di crescita del Governo con quelle di tre importanti istituti di previsione. In particolare, la prima riga della tabella riporta le previsioni governative contenute nella Nota e recentemente confermate nel Documento Programmatico di Bilancio (DPB) 2016, mentre le rimanenti righe riportano le stime più recenti rilasciate da Istat, FMI e OCSE.

Scorrendo le cifre è possibile osservare come le stime contenute nel DPB si collochino ben al di sopra delle previsioni più rosee formulate dagli altri istituti di ricerca. L’impressione è che mentre le stime tendenziali di questi istituti non si discostino di molto da quelle divulgate dalla Nota, la valutazione complessiva degli impatti attesi dalla programmazione sembra invece essere molto più contenuta rispetto a quella prevista dal Governo. Nel caso dell’Istat, ad es., a fronte di uno scenario tendenziale identico a quello preso in considerazione dal Governo, l’impatto complessivo sulla crescita attribuibile alla manovra non va al di là di 2/10 di punto in due anni, contro i quasi 6/10 di punto ipotizzati da Palazzo Chigi. In conclusione - si legge sempre nel Rapporto del Nens - se da un lato la lettura tendenziale del quadro macroeconomico di riferimento fornita dal Governo appare abbastanza condivisibile, dall’altro le previsioni programmatiche appaiono poco credibili, specialmente laddove agli effetti della manovra si aggiunge la presunta maggior crescita proveniente dalle riforme. Inoltre, dal confronto tra le previsioni governative e quelle di altri istituti economici emerge anche in modo chiaro in che misura il Governo tenda a sopravvalutare sia gli effetti di lungo periodo delle future politiche di bilancio, sia gli impatti strutturali attesi dalle passate riforme economiche varate nel corso degli ultimi due anni. Se si prova a mettere sullo stesso grafico le stime di crescita dell’Italia divulgate dal FMI e dal Governo per il quinquennio 2015-2019 (2020 nel caso del FMI) per poi procedere a confrontarle con quello che era il ritmo di espansione del Pil a prezzi costanti dell’Italia prima del 2008 (cfr. fig. 2), la fotografia che emerge è quella di un’economia che fatica a ritrovare il suo sentiero di crescita pre-crisi. Osservando le varie curve, infatti, si evince in maniera chiara come la retta tratteggiata che denota il tasso di crescita medio pre-crisi si collochi sempre al di sopra delle previsioni del Governo (curva chiara) e del FMI (curva scura). Tuttavia, relativamente alle previsioni del Governo, la figura evidenzia un breve periodo di maggiore crescita per gli anni 2016 e 2015, che però sfuma nel corso degli anni riportando la crescita reale al di sotto della linea del trend. Inoltre, se si osserva con attenzione la coda finale della curva del Governo, è facile rendersi conto di come questa tenda a convergere verso il sentiero tracciato dal FMI, il quale a sua volta tende a stabilizzarsi intorno ad un valore vicino all’1%; ossia un valore molto vicino a quello 0.9% che il governo prevede come consuntivo per il 2015.

Diversamente da quanto scritto nella Nota, dunque, la politica economica del Governo non appare in grado di rendere strutturale l’attuale fase di accelerazione della crescita economica che sta caratterizzando il 2015. Piuttosto - si conclude nel Rapporto del Nens - l’effetto complessivo delle misure che il Governo si appresta a varare con il prossimo Disegno di Legge “Stabilità” è paragonabile ad una “fiammata” di breve periodo, inesorabilmente destinata a spegnersi nel corso di 36 mesi. E questo non tanto per la mancanza di interventismo da parte del Governo, quanto per la filosofia di fondo che caratterizza la politica economica dell’Esecutivo Renzi, il quale trascura volutamente la possibilità di generare maggiore crescita attraverso la ripartenza degli investimenti pubblici per privilegiare misure molto più popolari ma a basso moltiplicatore come, ad es., il bonus 80€, il taglio dell’Irap sul cuneo fiscale o l’abolizione di IMU e TASI su prime case e terreni agricoli”.

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La legge di Stabilità. “Volendo entrare un po’ più nel dettaglio del Disegno di Legge di Stabilità – si legge in particolare nel Rapporto - il quadro risorse-impieghi collegato alla manovra è quello sintetizzato dalla tab. 9, dove – per maggiore completezza – lo schema riporta il totale degli interventi sia in assenza della “clausola immigrati”, sia in presenza di questo ulteriore spazio di manovra (per il dettaglio delle voci che compongono la manovra ed il loro relativo impatto finanziario si vedano le tabb. 2.1 e 2.2 contenute nel testo de “Audizione del Presidente dell’Ufficio parlamentare di bilancio nell’ambito delle audizioni preliminari all’esame della manovra economica per il triennio 2016-18”).Per il 2016 l’ammontare complessivo degli impieghi è pari a 28.7 miliardi di euro senza “clausola immigrati” e a poco meno di 32 miliardi con la “clausola”, mentre per gli anni 2017 e 2018 le cifre salgono a 33 e 30 miliardi nel primo caso, e a 32 e 30 nel secondo. Per quanto concerne le risorse, la manovra prevede una massiccia riduzione del totale entrate per 23.8 miliardi nel 2016, 27.8 miliardi nel 2017 e 25.1 miliardi nel 2018; riduzione solo parzialmente compensata da un aumento delle entrate per 5,7 miliardi nel 2016, 4.5 miliardi nel 2017 e 3.2 miliardi nel 2018. Dei quasi 24 miliardi di minori entrate, circa 23 miliardi sono dovuti a sgravi fiscali e contributivi, su cui pesano in maniera predominante i 16.8 miliardi di minori entrate riconducibili alla cancellazione delle clausole di salvaguardia per il 2016. Al netto delle clausole di salvaguardia, quindi, le minori entrate dovute all’effettivo taglio alle tasse previste per il 2016 si riducono a soli 7 miliardi di euro".

"Sul versante delle spese, invece - è scritto nel Rapporto del Nens - la manovra si segnala per un variazione netta negativa di entrambe le tipologie di spesa (corrente e in c/capitale) per un ammontare complessivo pari a 8.3 miliardi nel 2016, 8.6 miliardi nel 2017 e 10.8 miliardi nel 2018, buona parte delle quali sono tagli alla sanità (1.8 miliardi ma solo per il 2016), alle regioni (3.5 miliardi in tre anni) e ai ministeri (2.2 miliardi in tre anni).

Guardando con attenzione la composizione delle cifre, il Disegno di Legge si segnala per alcuni elementi di criticità legati:
1. alla composizione temporale degli interventi di copertura previsti dal Disegno di Legge;
2. all’elevato ricorso all’indebitamento come strumento di copertura degli impieghi;
3. all’abrogazione delle clausole di salvaguardia;
4. l’assenza di misure a sostegno del Sud;
5. al taglio dell’IMU/TASI sui terreni agricoli.

Composizione temporale degli interventi di copertura.

"Spulciando ogni singola voce presente nel Disegno di Legge - si legge nel Rapporto Nens - emerge una certa dissonanza tra durata degli impieghi e durata delle risorse. Dei circa 14 miliardi di risorse previsti dalla manovra, 9.6 miliardi si riferiscono a misure permanenti, mentre i rimanenti 4.5 miliardi sono riconducibili a misure temporanee relative al solo 2016. Tali misure riguardano sia le maggiori entrate da voluntary disclosure, gare e giochi e rivalutazione dei beni d’impresa (per complessivi 2.6 miliardi di euro), sia i risparmi di spesa conseguibili attraverso la rideterminazione della spesa sanitaria e la riduzione delle disponibilità delle amministrazioni centrali per le assunzioni di personale (per un totale di 1.9 miliardi). In termini percentuali, tale cifra indica un’incidenza delle misure temporanee sul totale risorse pari a circa il 32%, cui si contrappone una percentuale di gran lunga più bassa di misure temporanee dal lato degli impieghi (appena 916 milioni pari a circa il 3% del totale degli impieghi). Tale elemento costituisce, in prospettiva, un indubbio fattore di rischio per la stabilità dei conti pubblici che già a partire dalla prossima primavera potrebbe indurre l’Esecutivo ad introdurre manovre correttive per salvare gli obiettivi di finanza pubblica previsti per il 2017 e 2018".

 L’eccessivo ricorso all’indebitamento come strumento di copertura.

"Il secondo elemento di rischio è invece legato alla strategia di copertura perseguita dal Governo, la quale prevede un massiccio ricorso all’indebitamento netto come strumento di copertura di tagli e minori entrate. Anche qui è necessario tenere distinti i due scenari con “clausola” e senza “clausola”. Senza “clausola immigrati”, il ricorso al maggior indebitamento copre il 50.8% degli impieghi totali nel 2016, il 60.4% nel 2017 e il 53.6% nel 2018. In presenza della “clausola”, invece, il maggior margine di manovra concesso all’Italia ha l’effetto di smussare l’uso dell’indebitamento incrementando la percentuale relativa al 2016 (+4.8 punti percentuali) e riducendo quella relativa agli altri due anni della programmazione (rispettivamente -1 e -0.1%). Per il 2016, i 4.8 punti di maggior indebitamento sono l’effetto di 2.6 miliardi di maggiori sgravi fiscali (l’anticipo al 2016 di una parte del taglio dell’IRES), cui vanno aggiunti i 500 milioni dello scorporo delle spese sostenute dagli Enti locali per interventi di edilizia scolastica, che nello schema risorse-impieghi senza “clausola” sono contabilizzati sotto la voce “maggiori spese in c/capitale”. L’incidenza complessiva della “clausola immigrati” sui saldi di finanza pubblica è quindi quantificabile in circa 3.1 miliardi di euro di maggior indebitamento per 2016 e in una variazione di segno opposto per 2017 e 2018 (pari, rispettivamente, a 873 e 2 miliardi di euro)".

La cancellazione delle clausole di salvaguardia.

"Nelle intenzioni del Governo, le clausole di salvaguardia - sottolinea il Nens nel Rapporto - dovevano essere sterilizzate in modo permanente solo per il 2016 ed il mancato gettito compensato attraverso una riorganizzazione della spending review. Il Disegno di Legge “Stabilità” 2016 interviene in maniera mirata abrogando solo le disposizioni relative alla Legge di Stabilità 2014 - variazioni di aliquote d’imposta e riduzioni delle agevolazioni e delle detrazioni fiscali (art. 1, c. 430, Legge di Stabilità 2014) - e introducendo una sterilizzazione parziale di quelle introdotte dall’ultima Legge di Stabilità. In particolare, il nuovo impianto fiscale introdotto dal Disegno di Legge prevede: a. la totale abrogazione del comma 632 dell’art. 1 della Legge di Stabilità 2015, il quale prevedeva l’aumento dell’accisa sui carburanti a partire dal 1 gennaio 2016; b. una modificazione del comma 718 dell’art. 1 della stesa Legge, il quale a sua volta introduceva sia l’aumento progressivo di tutte le aliquote IVA, sia l’incremento permanente delle accise per una ammontare complessivo a 700 milioni di euro a partire dal 2018. Per effetto della modificazione del comma 718, il nuovo schema di salvaguardia predisposto a partire dal 2016 dispone:

1. una rimodulazione, a partire dal 1° gennaio 2017, degli aumenti dell’IVA limitatamente ad alcune aliquote (in particolare quella del 10% che è prevista passare al 13 e quella del 22% che dovrebbe passare al 24% nel 2017 e al 25% dal 2018);
2. una riduzione dell’importo dell’incremento delle accise da 700 milioni a 350 milioni di euro a partire dal 2018.

Complessivamente, dei 72 miliardi euro di maggiori tasse previste dalle vecchie clausole di salvaguardia, il Provvedimento “Stabilità” 2016 ne cancella solo 37.3 miliardi (circa il 51%), mentre per i rimanenti 34.6 miliardi il nuovo impianto fiscale prevede un allentamento del carico tributario quantificabile in circa 10 miliardi all’anno. Inoltre, a copertura degli introiti della voluntary disclosure, il Provvedimento “Stabilità” ne introduce una nuova per un ammontare complessivo di 2 miliardi (cfr. tab.10).

Contrariamente a quanto percepito dalla media dei cittadini italiani, dunque, l’aumento fiscale dovuto all’agire delle clausole di salvaguardia previsto per il 2016 non è stato interamente eliminato così come annunciato dalla Nota, mentre per gli anni a venire l’aumento dell’IVA previsto dalla Legge di stabilità 2015 è stato “ristrutturato” e diluito nel tempo. Inoltre, se si mette a confronto il maggior indebitamento generato dalla manovra (si veda la riga “manovra netta” della tab.9) con l’ammontare totale di maggiori entrate abrogate dalla Legge (cfr. riga “Totale clausole” della tab.10), è facile rendersi conto di come:

1. il ricorso alla spending review come strumento di copertura si limiti a coprire solo il 15% dell’ammontare totale di entrate abrogate dalla legge, mentre la copertura del rimanente l’85% avviene attraverso il ricorso ad un maggior indebitamento (e quindi attraverso il ricorso ad un possibile futuro inasprimento della pressione fiscale);
2. dal 2017 in poi i quasi 35 miliardi di maggiore IVA previsti dal Disegno di Legge potrebbero anche diventare permanenti all’interno del panorama fiscale italiano laddove il Governo decidesse di “scambiare” la loro cancellazione con il taglio dell’IRES.

Con riferimento a quest’ultimo punto, se da un lato è vero che la manovra va nella direzione di spostare il focus dell’imposizione fiscale dai fattori di produzione al consumo – scenario auspicato sia dalla Commissione Europea sia dalla Banca d’Italia (cfr. “Audizione preliminare all’esame della manovra economica per il triennio 2016-2018” rilasciata dal Vice Direttore Generale della Banca d’Italia Luigi Federico Signorini)-, dall’altro è anche vero che la sua azione ha l’effetto di redistribuire il carico fiscale in modo da accrescere il reddito delle imprese e di ridurre il reddito disponibile delle famiglie. Ad avvalorare una tale prospettiva ci sarebbe anche l’eventualità che la concessione dell’ulteriore margine di manovra della “clausola immigrati” vada a compensare interventi una tantum piuttosto che misure fiscali strutturali come il taglio dell’Ires".

Le risorse per il Sud

"Nonostante il Mezzogiorno sia stata l’area geografica maggiormente colpita dalla crisi, il Disegno di Legge di stabilità 2016 - si legge nel Rapporto del Nens - si segnala per una sostanziale mancanza di prospettiva per il Sud da parte del Governo. Su 28.7 miliardi di euro di impieghi, la manovra destina solo 450 milioni di euro in tre anni al Sud per intervenire nella “Terra dei Fuochi”, per il completamento dell’A3 Salerno-Reggio Calabria, per l’istituzione di un fondo di garanzia per il risanamento ambientale dell’area industriale di Taranto e Bagnoli, e per il sostegno dell’Ilva e del suo indotto. Nessuna misura concreta è stata invece prevista per il rilancio dell’economia del Mezzogiorno.

L’interesse del Governo per la questione sud, quindi, non va al di là della una mera manifestazione di intenti, che recentemente (per la precisione in data 4 novembre 2015) ha preso la forma di un “Masterplan per il Mezzogiorno”. Questo documento, postato in forma elettronica sul sito del MEF, riassume alcune proposte programmatiche e prevede tre direttrici chiave lungo le quali l’Esecutivo intende concentrare future risorse di bilancio. Tali direttrici sono: 1) il recupero del ritardo nell’utilizzo dei Fondi strutturali stanziati nel ciclo di programmazione europea 2007-13; 2)l’avvio di una Programmazione per gli anni 2014-20; 3) lo sviluppo e l’avvio di un nuovo modello di soluzione delle crisi aziendali. Relativamente alla direttrice 2), la nota divulgata da Palazzo Chigi anticipa la costruzione di una vera e propria politica industriale per il meridione fatta di liberalizzazione dei mercati, riduzione dei monopoli, creazione di pacchetti di stimolo fiscale ad hoc per la ripartenza degli investimenti e la formazione del capitale umano, interventi di sostegno del mercato del credito (da attuarsi attraverso la Banca del Mezzogiorno), ecc. Insomma, un mix di leve fiscali e non fiscali a favore dello sviluppo che in casi come quelli del Sud-Italia potrebbero effettivamente fungere da propulsore della crescita. Ma al di là delle buone intenzioni, che tra l’altro – è bene ribadirlo – non rientrano nell’articolato del Disegno di Legge di Stabilità e necessitano per la loro messa in opera della stipula di 16 “Patti bilaterali” tra lo Stato e ogni singola entità territoriale (regioni e aree metropolitane), la possibilità che il “Masterplan” si concretizzi nei primi interventi già all’inizio del 2016 appare azzardata. Inoltre, nel documento non è presente nessun accenno a due problematiche chiave per il Mezzogiorno come “lotta alla criminalità” e ”evasione fiscale”; problematiche su cui non si capisce come il Masterplan possa prescindere dal formulare la nuova prospettiva economica per il Sud".

Il taglio dell’IMU/TASI sui terreni agricoli

"Il taglio dell’Imu/Tasi sui terreni agricoli è una misura che vale, nel complesso, 935 milioni e che avvantaggia un settore già altamente sovvenzionato da Stato e Europa, ed il cui peso in termini di valore aggiunto è molto ridotto in confronto agli altri due macro settori dell’industria e dei servizi. Vista l’enfasi con cui il Governo ha provveduto a propagandare la prossima Legge di Stabilità come la Legge di Stabilità della crescita, francamente si fa fatica a comprendere la ratio di tale misura e, soprattutto, la sua utilità in un programma di ripresa in cui il grande assente in termini di contributi alla crescita è proprio il comparto della manifattura”.