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Isee: da gennaio l’avvio di una grande riforma

28/11/2014
Con la riforma vengono prese in considerazione tutte le forme di reddito, non solo quelle ai fini Irpef come ora, ma ci sono abbattimenti per tutelare i soggetti più deboli. Si considera anche il patrimonio all'estero. Si supera l’iniquità dell’Isee attuale, troppo sbilanciato a favore dei proprietari della casa di abitazione e si tiene esplicitamente conto del fatto che i costi crescono all’aumentare della numerosità dei componenti del nucleo familiare. La riforma pone particolare attenzione al tema della disabilità. Meno autocertificazione e più controlli attraverso le banche dati.

1. L’Isee uno strumento di equità nelle politiche sociali

Dal primo gennaio 2015 entrerà in vigore la riforma dell’Isee (Indicatore della situazione economica equivalente) frutto di una percorso di approfondimento e confronto, che ho avuto l’onore di guidare nella mia esperienza di governo, che ha coinvolto non solo gli enti territoriali ma anche sindacati, Federazioni delle associazioni delle persone con disabilità (Fish e Fand), Forum del terzo settore e Forum delle famiglie e ha passato il vaglio della Conferenza Unificata, dal Consiglio di Stato e, soprattutto, dalle Commissioni parlamentari di merito.

L’Isee è uno strumento di grandissima importanza per le politiche sociali, perché serve a misurare la condizione economica dei diversi nuclei familiari sulla base della quale si decide a chi dare priorità nell'accesso alle prestazioni o a chi riconoscere tariffe agevolate. E’ quindi fondamentale, per l’equità delle politiche, che questa misurazione sia rigorosa. Per questo mi sono battuta per evitare che l’Isee venisse concepito non già come uno strumento di misura ma come esso stesso uno strumento di politica, manipolabile allo scopo di attribuire specifici benefici a questa o quella categoria di soggetti ritenuti meritevoli; scopo che deve invece essere perseguito attraverso politiche esplicite, del cui merito rispondere, nel bene e nel male, ai cittadini.

L’Isee è uno strumento incomparabilmente superiore ad altri indicatori che continuano, purtroppo, ad essere usati nella cosiddetta prova dei mezzi, quale in particolare il reddito individuale valido a fini Irpef. L’Isee infatti valuta la condizione economica non del singolo individuo ma del nucleo familiare a cui appartiene, perché è dalle risorse complessive di tale nucleo che dipende il benessere del singolo. Per tenere conto del fatto che due nuclei con pari risorse economiche possono essere in una condizione economica anche molto diversa a seconda della loro numerosità, utilizza una “scala di equivalenza”, e cioè un insieme di coefficienti che permettono di considerare di quanto devono aumentare le risorse di una famiglia per mantenere invariato il proprio tenore economico al crescere del numero dei suoi componenti. Considera poi non solo il reddito ma anche il patrimonio del nucleo familiare e in questo modo riduce gli effetti negativi dell’evasione fiscale.

Negli anni trascorsi dalla sua introduzione l’Isee è stato oggetto di un attento monitoraggio che ha permesso di evidenziarne i punti di forza e i limiti. La riforma interviene a correggere questi ultimi.

2. Una più completa e accurata considerazione dei redditi e dei patrimoni

Un punto di particolare criticità deriva dal fatto che l’Isee attuale non tiene conto in modo adeguato di tutte le forme di reddito e di patrimonio. Ne consegue che quasi un quinto delle famiglie che hanno richiesto il calcolo dell’Isee hanno un indicatore con un valore nullo o che non eccede comunque i 3000 euro. Non differenziando fra un numero così rilevante di famiglie l’indicatore fallisce quindi nel suo principale compito che è quello di mettere in fila le famiglie dalla più povera alla più ricca, per impostare politiche selettive.

Il reddito
Con la riforma si è scelto di considerare tutte le forme di reddito che afferiscono alla famiglia e di valorizzare in modo più adeguato il suo patrimonio.

Per quanto riguarda il reddito, occorre ricordare che l’Isee attuale fa riferimento esclusivo a quello rilevante ai fini dell’Irpef. Ne consegue che le famiglie che percepiscono redditi esenti o tassati in modo deverso rispetto all’Irpef, come avviene sempre più frequentemente a seguito dei cambiamenti intervenuti nel sistema fiscale, risultano ingiustamente più povere e ottengono una facilitazione, difficilmente giustificabile sotto il profilo dell’equità, nell’accesso ai servizi.

L’Isee riformato tiene invece conto di tutti i redditi: quelli tassati in Irpef, quelli assoggettati a regimi speciali (ad es. quelli percepiti dai contribuenti minimi, gli affitti sottoposti a cedolare secca, i premi di produttività), quelli esenti (ad esempio, assegni al nucleo familiare, pensioni di invalidità, assegno sociale, indennità di accompagnamento), i redditi figurativi degli immobili non locati e quelli delle attività mobiliari.

Al tempo stesso, riconosce degli abbattimenti per i redditi da lavoro dipendente, al fine di evitare di disincentivare l'offerta di lavoro dei soggetti più deboli (cosiddetta "trappola della povertà") e per le pensioni e i trattamenti assistenziali, previdenziali e indennitari, per tenere conto in modo forfettario delle maggiori spese connesse alla vecchiaia e ad altre condizioni di fragilità dei beneficiari. Questi abbattimenti si sommano ad altri più specifici, su cui dirò più oltre, volti a considerare in modo appropriato i costi dell’abitare, e i costi sostenuti da persone con disabilità o non autosufficienti.

Il patrimonio
Nell’Isee attuale il patrimonio è sottovalutato per due diverse ragioni: la sottodichiarazione del patrimonio mobiliare (solo il 5% dei nuclei familiari che ricorrono all’Isee dichiara un patrimonio mobiliare superiore alla franchigia) e la previsione di franchigie troppo elevate, specialmente per la prima casa. Il risultato è che per quasi il 60% della popolazione Isee il patrimonio non incide sul valore dell’indicatore.

L’Isee riformato modifica questa situazione. In primo luogo il valore degli immobili che viene considerato è quello calcolato ai fini Imu invece che Ici. Il valore della prima casa è però abbattuto di un terzo e quello di tutti gli immobili è sempre considerato solo per la parte che eccede il mutuo residuo. Si considera anche il patrimonio posseduto all’estero. Le franchigie vengono ridotte, ma vengono articolate in funzione del numero dei componenti il nucleo familiare.

I costi dell'abitare
Il nuovo Isee riformula in modo radicale la considerazione, in riduzione dell’indicatore, dei costi dell’abitare, superando l’iniquità dell’Isee attuale, troppo sbilanciato a favore dei proprietari della casa di abitazione e tenendo esplicitamente conto del fatto che i costi crescono all’aumentare della numerosità dei componenti del nucleo familiare.

3. La scala di equivalenza e le famiglie numerose

La riforma conferma la scala di equivalenza adottata dall’Isee vigente, che è particolarmente generosa, rispetto a quelle più comunemente usate nei confronti internazionali (ad es. la scala “Ocse modificata”) verso i nuclei più numerosi. Sono inoltre riconosciute alcune maggiorazioni che riguardano: i figli successivi al secondo (che fanno venire meno le economie di scala implicite nella scala di equivalenza), i nuclei familiari in cui sono presenti minori ed entrambi i genitori o l’unico presente lavorano, con particolare attenzione al caso in cui sono presenti bambini di età inferiore ai 3 anni che richiedono costi di custodia più elevati, i nuclei monogenitoriali.

La nascita di figli successivi al secondo fa diminuire in maniera più significativa l’indicatore nell’Isee riformato rispetto a quanto avviene nell’Isee attuale, e lo fa diminuire in maniera ancora più significativa per le famiglie più povere, per le quali la previsione di una articolazione per il patrimonio mobiliare e immobiliare delle franchigie in funzione della numerosità del nucleo, incide in modo più rilevante.

4. I Costi sostenuti da persone con disabilità o non autosufficienti

La riforma pone particolare attenzione al tema della disabilità.

Mentre l’Isee attuale riconosce alle persone con disabilità un abbattimento indipendente dalla gravità della disabilità e tanto più alto quanto più alti sono il reddito e il patrimonio familiari, la riforma favorisce quelle con disabilità più gravi e quelle più povere. Questo avviene riconoscendo i maggior costi che devono essere affrontati da una persona con disabilità. Ad esempio: una persona non autosufficiente con indennità di accompagnamento, di poco più di 6000 euro all’anno, ne includerà l’80% (5000 euro) in Isee, ma potrà poi dedurre non solo, per un pari ammontare, le spese di cura certificate, ma anche altri 7000 euro (9500 se minorenne) per spese di cura non certificabili (es. relative alla cura prestata da un familiare) e altri 5000 per spese riconosciute a fini fiscali.

L’Isee riformato permette poi al disabile adulto che vive con i genitori di costituire nucleo a sé stante: in molti casi il suo Isee si azzera.

L’impatto della riforma, valutato con un modello di microsimulazione, mostra che più del 60% delle famiglie con persone con disabilità ottengono abbattimenti dell’Isee maggiori rispetto alla situazione attuale, e che questi abbattimenti sono tanto più alti quanto più grave è la disabilità e quanto peggiore è la condizione economica.

5. La definizione del nucleo familiare

La riforma affronta in modo innovativo anche il problema della definizione del nucleo familiare. In particolare, nell'Isee riformato la composizione del nucleo del richiedente può variare in relazione al tipo di prestazione richiesta.

Uno dei limiti della attuale normativa è dovuto alla mancata emanazione del decreto attuativo che avrebbe dovuto definire il nucleo familiare per le prestazioni socio-sanitarie a favore di persone adulte, sciogliendo l’annosa diatriba che ha dato luogo a un fitto contenzioso, circa la considerazione o meno dell’anziano non autosufficiente o della persona con gravi disabilità come nucleo a sé stanti o come componente del nucleo in cui risiede e circa le modalità attraverso cui chiamare a compartecipare i loro figli, o gli altri familiari "tenuti agli alimenti". Con il nuovo Isee si è trovata una soluzione equilibrata. Il disabile adulto che vive con i genitori, in ragione di una mancanza di autonomia, può scegliere di fare nucleo a sé. Per l’anziano non autosufficiente ricoverato in una Rsa o altra istituzione a ciclo continuativo, si tiene conto della condizione economica anche dei figli non inclusi nel nucleo familiare (ma non di quello del loro coniuge e dei loro figli), in misura inversamente correlata alle necessità del loro nucleo familiare.

6. Il rafforzamento dei controlli

Un punto di grande debolezza dell’Isee attuale riguarda l’efficacia dei controlli. I dati più rilevanti su cui viene costruito sono infatti autodichiarati. Ciò ha determinato una diffusa sottodichiarazione sia dei redditi (si stima che circa un quarto delle dichiarazioni relative ai redditi siano mendaci) sia del patrimonio (solo il 20% circa dei dichiaranti - poco più del 3% al Sud - ammette di avere un conto corrente o un deposito). Questo fenomeno ha creato iniquità difficilmente giustificabili e ha determinato sfiducia nell’indicatore.

Nel nuovo Isee solo una parte delle informazioni sarà autocertificata. Tutti i dati fiscali più importanti (in particolare, il reddito complessivo, i redditi soggetti a tassazione separata) e quelli relativi alle prestazioni ricevute dall’Inps, già in possesso delle Amministrazioni centrali saranno compilati direttamente dall'Inps. Ci saranno poi controlli specifici sulla consistenza del patrimonio mobiliare, utilizzando le nuove banche dati a disposizione dell’amministrazione finanziaria.

Particolare attenzione viene posta ad evitare pratiche elusive, che derivano da comportamenti che sfruttano le debolezze della normativa senza essere per questo perseguibili. Una pratica elusiva attualmente molto diffusa consiste nello svuotare i conti correnti al 31 dicembre (che è la data presa a riferimento per il calcolo delle consistenze del patrimonio mobiliare da dichiarare a fini Isee), per poi ricostruirli al primo gennaio. Con l’Isee riformato al cittadino verrà invece chiesto di indicare, se è superiore al valore del saldo al 31 dicembre, il valore della giacenza media annua del deposito o conto corrente.

Un altro comportamento opportunistico consiste nella donazione del proprio patrimonio immobiliare, o di parte di esso, da parte dell'anziano che intende fare o ha fatto richiesta di ricovero, per abbassare il valore del proprio Isee e potere quindi beneficiare di tariffe agevolate. Per contrastare questo comportamento, il nuovo Isee considera come parte del patrimonio dell'anziano le donazioni successive alle domande di ricovero, così come quelle a favore di persone tenute agli alimenti, effettuate nei tre anni precedenti.

Anche per le prestazioni agevolate rivolte a minorenni il nuovo Isee tende a contrastare un comportamento elusivo abbastanza diffuso: quello del genitore naturale, non coniugato che, per fare emergere un Isee più basso per il figlio, e ottenere quindi tariffe agevolate nell'accesso agli asili nido, prende fittiziamente residenza in una abitazione diversa. Nel nuovo Isee il genitore non convivente, che abbia riconosciuto il figlio, viene considerato parte del nucleo familiare del figlio, a meno che non sia effettivamente assente dal nucleo (genitore coniugato con persona diversa dall’altro genitore; legale separazione, ecc.). Nel caso in cui abbia formato un nuovo nucleo familiare, l’Isee del nucleo familiare del figlio viene comunque integrato con una componente aggiuntiva, calcolata sulla base della sua situazione economica.

7. L’Isee corrente

Un ulteriore limite dell’Isee attuale è il riferimento al reddito dell’ultima dichiarazione, che a sua volta si riferisce all’anno precedente, anche quando la condizione delle persone è cambiata in modo significativo. L’Isee riformato riconosce invece la possibilità di calcolare un "Isee corrente", che valuta la condizione economica del nucleo con riferimento ad un periodo di tempo più ravvicinato, nei casi in cui la componente reddituale dell'Isee sia diminuita di più di un quarto come conseguenza di variazioni significative della situazione lavorativa ( ad es. risoluzione, sospensione o riduzione dell’attività lavorativa a tempo indeterminato; mancato rinnovo del contratto a tempo determinato o di lavoro atipico; cessazione di attività per i lavoratori autonomi).

8. Una più giusta selettività

Una riforma, quella sinteticamente descritta, di grande portata e fortemente innovativa, ispirata principalmente dalla consapevolezza che quanto più precisa ed efficace è la valutazione della condizione economica del nucleo familiare tanto più eque saranno le politiche sociali del nostro paese, sempre più guidate da criteri di selettività economica.

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