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La legge delega sul Terzo settore e il rischio di una riforma surrettizia del welfare

11/07/2014
Alcune riflessioni in attesa del testo definitivo della legge delega approvata ieri dal Consiglio dei ministri.

Dopo avere promosso un mese di consultazione online sul documento “Linee guida per la riforma del Terzo settore”  il Governo ha licenziato, ieri, lo schema di legge delega recante disposizioni “per promuovere e favorire l’autonoma iniziativa delle persone, singole e associate, per lo svolgimento di attività di interesse generale”.

La riforma è molto attesa ed è molto positivo che il Governo abbia individuato questo come terreno prioritario di intervento: i principi di delega abbracciano infatti un insieme di problematiche che da anni sono oggetto di attenzione -  dal riordino della disciplina giuridica dei soggetti che a vario titolo rientrano nel settore, alle modalità del suo finanziamento, alla struttura di governance interna, ad un sistema ordinato di agevolazioni fiscali, per citare solo i più importanti - fino a coinvolgere due altri punti di grande rilievo, che meriterebbero apposito approfondimento: l’impresa sociale e il servizio civile.

In questo articolo non si intende proporre un’analisi e una valutazione dei molti aspetti della delega, di cui non è ancora stato reso noto il testo definitivo, ma ci si vuole soffermare su un solo punto, che potrebbe rivelarsi di particolare criticità: la relazione fra riforma del terzo settore e riforma del welfare.

Questa relazione, instaurata in modo esplicito dalle linee guida e contestata in sede di consultazione dagli stessi operatori del settore, è solo in parte riconfermata, con contorni molto più sfumati, ma non per questo meno preoccupanti e meritevoli di attenzione, nella bozza di  schema di legge delega circolata negli ultimi giorni, che, come si è ricordato, non è ancora quello ufficiale.

Il documento consultivo individua tra “gli obiettivi principali” della riforma quello di “costruire un nuovo Welfare partecipativo”, e in questa ottica  si propone di intervenire con una revisione della 328/2000 (la legge quadro sulle politiche sociali).

Che il nostro sistema di welfare e in particolare le nostre politiche sociali abbiano bisogno di una profonda revisione è cosa difficile da negare, ma che si ipotizzasse di metterla in piedi, in via indiretta, attraverso decreti legislativi che riguardano il ridisegno del terzo settore è apparso sconcertante.

Questo approccio non ha mancato infatti di sollevare perplessità fra i protagonisti del terzo settore che hanno sottolineato il loro essere una realtà molto ampia  e molto fluida, che non si occupa soltanto di produzione di beni e servizi di pubblica utilità, ma estende il suo campo di azione alla difesa dei diritti, alla tutela dell’ambiente, alla promozione della cultura, dello sport,  del turismo accessibile e così via.  Un mondo insomma che non vuole correre il rischio di essere compresso nella sola dimensione di sostegno al welfare, né tanto meno nella sola sfera  economica (di sostegno all’occupazione) a ciò connessa, potendo e volendo esercitare con forza un ruolo sociale e politico di più ampia portata.

Lo sconcerto è stato alimentato da alcuni passaggi del documento che, nella interpretazione più benevola, sembra difettare di una analisi adeguata dei motivi della profonda crisi attraversata dalle nostre politiche sociali, e che, nella interpretazione più malevola, sembra riecheggiare, pericolosamente, l’approccio del libro bianco di Sacconi. In questo approccio, come si ricorderà, in nome di una malintesa idea di sussidiarietà, al terzo settore si chiedeva di sostituire un settore pubblico che si ritrae dalla propria responsabilità primaria a garanzia dei  diritti di cittadinanza delle persone, fra cui rientrano, a pieno titolo, il diritto di fare e allevare i propri figli, di garantire un invecchiamento sereno ai propri anziani, di farsi carico dei soggetti più fragili in quanto poveri o con disabilità. Tutti compiti che venivano invece assegnati agli “enti caritativi”, alla beneficienza e al dono, aiutando i soggetti che si pensava ne diventassero gli attori con detrazioni fiscali e sussidi.

Il terzo settore è ben consapevole dei rischi di questo approccio; ha sperimentato sulla propria pelle, in tutti questi anni, come a un intervento pubblico debole corrisponda un terzo settore indebolito. Per questo teme un approccio “riduzionista” al tema del welfare e, attraverso il documento con cui il  Forum del terzo settore ha partecipato alla consultazione voluta dal Governo, ha sottolineato il suo timore di vedersi “concentrato a dare risposte (al più basso costo possibile) ad un nuovo welfare, dove lo Stato si ritrae”.

Le perplessità/preoccupazioni richiamate nascevano da un insieme di passaggi contenuti nel documento sulle linee guida.

In primo luogo il fatto che il ruolo del terzo settore, come protagonista attivo del welfare, venga invocato dopo avere sottolineato che l’“azione diretta dei pubblici poteri e la proliferazione di enti e organismi pubblici operanti nel sociale si è rivelata spesso costosa e inefficiente”.

La proliferazione di enti pubblici che si occupano del sociale è infatti l’ultimo dei problemi del nostro sistema pubblico. Un’analisi consolidata e condivisa ne vede invece i limiti: nella carenza strutturale di risorse, nell’eccessiva concentrazione delle stesse sui trasferimenti dal centro alle persone piuttosto che su una rete territorialmente omogenea dei servizi, nella mancanza di programmi nazionali - di contrasto alla povertà, per la non autosufficienza, sugli asili nido e più in generale sui servizi all’infanzia, e così via – che, articolandosi dapprima in obiettivi di servizi e poi in veri e propri livelli essenziali delle prestazioni, facciano crescere la cultura della presa in carico delle persone o, meglio, dell’accompagnamento delle stesse all’interno di progetti personalizzati. Programmi che farebbero, al tempo stesso, risparmiare risorse attraverso la prevenzione piuttosto che attraverso interventi riparatori, la domiciliarizzazione sostenuta da adeguate politiche di integrazione socio-sanitaria anziché l’istituzionalizzazione, magari nella forma di costosissimi ricoveri ospedalieri, l’inclusione attiva piuttosto che il sussidio indifferenziato e  fine a se stesso.

Di questi aspetti sembra esservi consapevolezza nel documento nel punto in cui rivendica un ruolo alla programmazione di una rete di interventi. Ma stranamente lo fa solo per suggerire una revisione della legge 328/00 volta ad “assicurare la collaborazione degli enti no profit alla programmazione e non solo dell’esecuzione delle politiche pubbliche a livello territoriale”.

Peccato che la costruzione di una rete integrata, pubblico e privato sociale sia già il cardine della  328 che recita fra l’altro: “Alla gestione ed all'offerta dei servizi provvedono soggetti pubblici nonché, in qualità di soggetti attivi nella progettazione e nella realizzazione concertata degli interventi, organismi non lucrativi di utilità sociale, organismi della cooperazione, organizzazioni di volontariato, associazioni ed enti di promozione sociale, fondazioni, enti di patronato e altri soggetti privati”. Peccato inoltre che questa co-progettazione, oltre ad essere legge, sia anche già realtà nei territori in cui i piani di zona funzionano … e cioè dove il settore pubblico è attivo e forte sul campo.

Il documento enfatizza poi l’introduzione di incentivi “per la libera scelta dell’utente” a favore delle imprese sociali mediante deduzioni o detrazioni fiscali oppure mediante voucher (da estendersi, in via sperimentale) per i servizi alla persona e alla  famiglia, come strumento di infrastrutturazione del "secondo welfare".

Mentre è indubbio che il  voucher possa essere un utile strumento per riconoscere alle famiglie e agli individui l’accesso a servizi accreditati (della cui qualità dunque il pubblico si fa garante presso il contribuente), molto più problematico sarebbe se lo stesso dovesse essere concepito come uno strumento autogestito e sostenuto solo da detrazioni o deduzioni fiscali. In questi casi, infatti, il rischio è che: l’aiuto pubblico non sia graduato in funzione del bisogno, non dia quindi nessuna garanzia di adeguatezza delle prestazioni; arrivi esclusivamente a soggetti che abbiano una certa autonoma capacità di spesa e conseguentemente un debito fiscale contro cui fare valere l’agevolazione (non siano cioè incapienti); sia totalmente inidoneo a stimolare lo sviluppo di una rete differenziata di servizi alla persona, in cui i servizi pubblici e quelli offerti dal terzo settore possano interagire in un’ottica di completamento e complementarietà reciproca; utilizzi una selettività commisurata al reddito complessivo del contribuente che sostiene la spesa e non quindi alla sua condizione economica complessiva che dipende anche dal suo contesto familiare, con l’aggravante che se il soggetto che sostiene la spesa non è quello che ne beneficia la situazione di dipendenza di quest’ultimo ne risulta esaltata; favorisca, o piuttosto obblighi a soluzioni individuali, senza responsabilizzazione adeguata da parte dell’ente pubblico (locale), che ben difficilmente possono essere considerate come espressione di libertà.

Affidare gli interventi di welfare a detrazioni fiscali va, in definitiva, nella medesima direzione di quella già citata, malintesa,  sussidiarietà che lascia alla famiglia, ma anche a enti caritativi, o alla beneficienza, di farsi carico di tutto ciò che manca a un welfare residuale.

 La bozza di schema di delega si allontana significativamente da questa impostazione: non ascrive fra i suoi obiettivi la riforma del welfare, non si propone di intervenire sulla 328/2000, né enfatizza il ruolo delle detrazioni fiscali e dei voucher.  Ciononostante contiene alcune affermazioni e principi di delega su cui è opportuno fare chiarezza.

In primo luogo assegna ai decreti legislativi il compito di recare una disciplina organica, per il riordino e la revisione della disciplina non solo degli enti ma anche  delle “attività” dirette a promuovere e realizzare finalità solidaristiche e di interesse generale, anche attraverso la produzione e lo scambio di beni e servizi di utilità sociale, in attuazione di un, ancora una volta, non meglio declinato principio di sussidiarietà. A questa operazione viene inoltre riconosciuta “la finalità  di determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”.

Occorre chiarire il senso di questa affermazione, al fine di fugare il dubbio che  si ipotizzi di arrivare a definire, con un decreto legislativo di riforma del terzo settore, quei livelli essenziali delle prestazioni la cui mancanza ha segnato da anni l’agonia delle politiche sociali. Trattandosi di una operazione cruciale per il futuro del nostro welfare, il contenitore scelto sarebbe improprio e, ancora di più, si tratterebbe di una operazione che non può essere portata sensatamente a termine  senza contestualmente indicare, quantomeno, i  principi direttivi su come tali livelli dovrebbero essere connotati e finanziati.

In secondo luogo, il disegno, contenuto nella bozza di schema di delega, di una impresa  sociale, fortemente rafforzata nel suo campo di azione, se non addirittura resa obbligatoria come forma di intervento del terzo settore nei campi di interesse generale, fortemente sostenuta da un sistema fiscale agevolativo, alla quale si riconosce la possibilità non solo di remunerare il capitale, ma anche di distribuire utili, sia pure entro limiti e a condizioni da definirsi, mal si attaglia a un contesto in cui non ne sia definito il ruolo in relazione all’intervento pubblico. Allo stesso modo inquieta la previsione di meccanismi volti alla diffusione dei titoli di solidarietà e di altre forme di finanza sociale finalizzate a obiettivi di solidarietà sociale “e riduzione della spesa pubblica”. Il sostegno a interventi definiti come sostitutivi di quello pubblico è in questo caso esplicito. Ma di che interventi si tratta?  

Il tema merita sicuramente una accurata riflessione. Se le risorse sono scarse è meglio non disperderle.

 

 

 

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