Per uscire dalla recessione servono le liberalizzazioni (che sono di sinistra).

L’Italia è tornata in recessione; chi contava su una ripresa della domanda per rilanciare la crescita del Paese è stato purtroppo smentito dai fatti.

In realtà non era e non è ragionevole attendersi effetti miracolistici da una manovra (gli 80 euro) che tende ad aumentare i consumi delle famiglie sottraendo risorse alla spesa pubblica; chi ricorda la composizione del PIL^[1]sa bene che la riduzione della spesa pubblica comporta un effetto recessivo di analogo valore e quindi l’impiego delle risorse, per indurre una variazione positiva del PIL, deve generare effetti positivi superiori; nel caso degli 80 euro, invece, tale effetto può essere al più compensativo essendo pari ai maggiori consumi delle famiglie (ammettendo che l’intero importo sia destinato alla spesa) meno le importazioni attivate che, a differenza della spesa pubblica, in questo caso sono tutt’altro che trascurabili.

Quindi la manovra degli 80 euro è una buona iniziativa sul fronte della redistribuzione del reddito[2] ma  non può essere il cardine su cui fondare una speranza di ripresa dell’economia.

Né è possibile ipotizzare di influire sulla crescita del PIL attraverso l’incremento della spesa pubblica, strumento assai utilizzato in passato: non è solo il vincolo europeo del cosiddetto “Fiscal compact”^[3]. ad impedircelo, ma soprattutto l’elevato livello del debito pubblico e della pressione fiscale e parafiscale.

Per uscire davvero dalla recessione è quindi ineludibile affrontare il vero nodo dell’economia del Paese che è quello della competitività: occorre rendere più efficiente l’Italia.

Le due direttrici per rendere efficiente l’Italia

L’intervento dello Stato per rendere efficiente l’Italia deve fondarsi su due direttrici, entrambe della massima rilevanza.

La prima, di cui si parla molto, è la riqualificazione della spesa pubblica (la cosiddetta spending review, sulla cui pronuncia in Italia esiste un primato di originalità) che andrebbe intesa soprattutto in termini di efficacia ed efficienza dei servizi della Pubblica Amministrazione, prima ancora che come mera riduzione dei costi.

E’ giudizio unanime che i principali interventi dovrebbero riguardare:

• la semplificazione amministrativa, finalizzata non solo a rendere adeguati i tempi e i costi dei procedimenti amministrativi;
• la giustizia civile ed amministrativa, per dare ai cittadini e alle imprese certezza del diritto in tempi congrui;
• la legalità, sia sul fronte del contrasto alla criminalità sia su quello dell’evasione fiscale, che per le imprese rappresenta una forma diffusa di concorrenza sleale.

L’utilizzo più efficiente delle eventuali risorse rivenienti dalla riduzione della spesa improduttiva della P. A. dovrebbe essere non solo per la riduzione dei costi delle imprese direttamente ed indirettamente connessi alla fiscalità[4]  ma anche a favore di interventi mirati dello Stato di rilancio e riqualificazione dell’economia, con particolare riferimento ai settori della formazione e della ricerca.

La seconda direttrice dell’intervento dello Stato per rendere efficiente l’Italia, di cui invece si parla molto meno ma che potrebbe produrre importanti risultati in tempi più ravvicinati, è invece quella delle liberalizzazioni.

 La rilevanza economica dell’efficienza dei servizi

In Italia, come nei principali paesi industrializzati, l’efficienza dei servizi, intesa come rapporto tra qualità e prezzi degli stessi, è un fattore determinante per la competitività delle imprese manifatturiere.

Diversi studi a livello internazionale^[5] hanno dato evidenza di una relazione diretta tra una regolazione anti-competitiva dei servizi e a una minore crescita della produttività: con riferimento al nostro Paese, le analisi mostrano un potenziale aumento della produttività di circa 9 punti percentuali connesso all’adozione di un approccio regolamentare più favorevole alla concorrenza.

Oltre all’incremento della produttività, una regolazione meno anti-competitiva dei servizi assicura anche maggiori investimenti in quegli stessi settori, che costituiscono una quota rilevante e crescente del PIL; alcuni risultati^[6]ottenuti sulla base di un modello macroeconomico di equilibrio generale dinamico dell’economia italiana prevedono che una riduzione delle rendite nel settore dei servizi al livello medio degli altri Paesi dell’euro porterebbe a un aumento del reddito pro-capite dell’11% .

In Italia le inefficienze attengono certamente ad ampi settori sia dei servizi gestiti direttamente dalla Pubblica Amministrazione, sia dei servizi gestiti in concessione, sia di quelli affidati al mercato ma sottoposti a discipline inadeguate.

Trasversali rispetto a tale classificazione, ma di particolare rilevanza, sono i cosiddetti servizi “a rete” ovvero quelli basati sull’utilizzo di infrastrutture che sono monopoli naturali o economici (di norma reti la cui replicabilità è difficile o impossibile per vincoli territoriali o ambientali o per motivi economici ) ovvero sono soggette ad un monopolio legale (infrastrutture la cui replicabilità è impedita da specifiche norme).

Tali servizi riguardano principalmente:

• l’energia (energia elettrica, gas naturale, carburanti);
• le telecomunicazioni (telefonia, internet e radio-televisione);
• i servizi postali;
• i trasporti (ferrovie, porti, aeroporti, autostrade);
• l’acqua ( idropotabile inclusa la depurazione, industriale,  agricolo, rischio idrogeologico);
• i rifiuti .

La rilevanza dei servizi a rete deriva non solo dalla dimensione economica (il giro d’affari complessivo supera i 200 miliardi di €/anno) ma anche dal volume degli investimenti  attivabili.

Infatti in tali settori il recupero di efficienza è attuabile sia tramite interventi gestionali sia attraverso investimenti finalizzati alla riduzione dei costi ed all’aumento della qualità dei servizi erogati.

Considerando che attualmente il volume complessivo degli investimenti in tali settori è pari a circa 20 miliardi di €/anno, una adeguata azione di riforma può consentire un significativo incremento degli investimenti che determinerebbe un impatto immediato sul PIL, che anticiperebbe gli ulteriori  positivi effetti indiretti sull’economia.

I principali fattori che di norma ostacolano gli investimenti e l’efficienza in tali settori sono:

• scarsa concorrenza (operatori dominanti, barriere all’ingresso, asimmetrie informative etc.)
• inadeguato assetto settoriale (carenza di unbunling delle infrastrutture, dispersione delle competenze decisionali ed autorizzative, scorretta allocazione dei costi e dei benefici generati).

Se quindi per “liberalizzazione” di un settore non si vuole intendere meramente la rimozione di normative che impediscono la libera attività di impresa ma si vuole attribuire a tale termine obiettivi di efficienza e di sviluppo occorre una azione riformatrice più complessa che incida sia sull’assetto del settore sia sulle condizioni concorrenziali.

 Le condizioni necessarie per le liberalizzazioni

Gli elementi principali che di norma devono essere garantiti in ogni liberalizzazione di un servizio a rete sono:

• la neutralità delle infrastrutture essenziali;
• una efficiente e compiuta disciplina delle esternalità del settore;
• una funzionale disciplina dei procedimenti amministrativi del settore;
• un’Autorità di regolazione indipendente;
• un mercato all’ingrosso regolamentato.

La neutralità delle infrastrutture è determinante non solo per garantire la parità di accesso agli operatori, ma anche per assicurare investimenti efficienti tesi ad ampliare la dimensione del mercato (con positivi effetti concorrenziali) cui gli operatori esistenti sono sovente controinteressati; la neutralità è ottenibile solo attraverso un adeguato unbundling, di norma proprietario, che assicuri l’assenza di ogni conflitto di interesse del soggetto gestore delle infrastrutture. Rendere neutrali le infrastrutture non vuol dire quindi necessariamente pubblicizzazione delle infrastrutture né  concentrazione proprietaria delle stesse; vuol dire invece evitare che il soggetto gestore abbia interessi che, anche solo potenzialmente, interferiscano con i compiti affidati ed in particolare sulle decisioni di investimento.

La disciplina delle esternalità deve assicurare  regole e modalità economiche per il perseguimento di obiettivi pubblici esterni al mercato quali l’universalità del servizio, l’ambiente, la tutela delle fasce più deboli.

Un’efficiente disciplina dei procedimenti amministrativi è essenziale non solo per assicurare tempi ragionevoli e compatibili con il mercato nella programmazione ed esecuzione degli investimenti, ma anche per evitare che le decisioni amministrative siano frazionate tra soggetti diversi su base territoriale o tipologica.

Le Autorità indipendenti (dai soggetti regolati e dal governo) sono indispensabili per favorire gli investimenti; ciò in quanto l’assenza di conflitti di interesse del decisore[7] fa sì che la regolazione sia percepita dai mercati più affidabile e consente agli operatori di finanziarsi a tassi minori.

L’effettiva realizzazione degli investimenti è uno dei principali indicatori dell’efficacia del processo di liberalizzazione e costituisce il presupposto per un reale contributo allo sviluppo economico in quanto, se gli investimenti sono efficienti, essi:

• non generano alcun impatto negativo sui prezzi, perché il beneficio supera l’onere tariffario connesso alla remunerazione dell’investimento;
• non richiedono alcun impegno di risorse pubbliche;
• hanno un impatto positivo sul PIL sia nella fase di investimento sia nella fase di regime grazie alle maggiori risorse disponibili dei consumatori.

Un mercato all’ingrosso regolamentato è necessario in tutti i casi in cui è funzionale alla formazione trasparente di prezzi competitivi e quindi a favorire l’ingresso di nuovi operatori sia lato offerta (produttori di beni e servizi) sia lato domanda (consumatori o rivenditori retail).

Attualmente la situazione dei servizi a rete è caratterizzata da diversi livelli di liberalizzazione e diversi livelli di efficienza. Esaminando i diversi settori dal punto di vista degli  elementi essenziali che devono essere garantiti in ogni liberalizzazione di un servizio a rete si può rilevare che essi sussistono (in misura non del tutto compiuta) solo nei settori dell’energia elettrica e del gas naturale.

 Il nuovo modello di intervento pubblico nei mercati liberalizzati

Nei mercati liberalizzati diventerebbe possibile (e necessario) superare l’attuale sistema di investimento pubblico (con tutti i limiti connessi alle scarse disponibilità di fondi pubblici, all’inefficienza delle procedure e alle potenziali occasioni di corruzione) a favore di un intervento pubblico lato domanda che garantisca maggiore trasparenza, ottimizzazione delle risorse e minore interferenza con il mercato.

L’intervento pubblico lato domanda sarebbe possibile:

• sui mercati di breve – medio termine per consentire l’incontro tra domanda e offerta sulle infrastrutture esistenti al livello compatibile con l’equilibrio del sistema tariffario e con gli obiettivi pubblici;
• sui mercati di lungo termine per rendere finanziabili gli investimenti per nuove infrastrutture o per il rafforzamento di quelle esistenti.

Ad esempio nel settore delle telecomunicazioni in un contesto competitivo, nel quale la domanda (in questo caso di capacità di connessione a banda larga) dovrebbe esprimere la massima disponibilità a pagare (anche negativa, in caso di condizioni particolarmente sfavorevoli) l’intervento pubblico per rendere eseguibile il mercato sarebbe comunque quello minimo per orientare gli operatori verso gli obiettivi pubblici. In sostanza lo Stato, operando lato domanda attraverso un mercato all’ingrosso di lungo termine potrebbe intervenire solo attraverso l’impegno  all’acquisto di servizi che non dovessero trovare adeguata remunerazione dal mercato; ciò comporterebbe l’ulteriore vantaggio, per il bilancio pubblico di spostare nel tempo l’impegno di risorse pubbliche, necessarie solo laddove, ad investimenti ultimati, la domanda fosse insufficiente per la copertura dei flussi tariffari destinati alla remunerazione degli investimenti. 

Tale nuovo approccio in generale lascerebbe di fatto al mercato la scelta (e l’ottimizzazione) delle tecnologie più efficienti per soddisfare la domanda, unificando in un unico mercato le alternative tecnologiche disponibili[8].

 Perché le liberalizzazioni sono di sinistra

Visti gli innegabili vantaggi delle liberalizzazioni rimane comunque da rispondere ad una domanda: perché non vengono fatte?

Naturalmente la prima risposta è a causa delle azioni di lobby dei soggetti controinteressati; si noti che, nel caso che le liberalizzazioni riguardino monopoli pubblici, i soggetti controinteressati sono proprio gli organi di governo nazionale e locale che si dovrebbero privare dei loro diritti esclusivi, ovvero che dovrebbero perdere i poteri connessi.

Si tratta di un conflitto di interessi tipico delle decisioni che riguardano i poteri o l’assetto dello Stato e che spesso frena riforme anche ampiamente condivisibili.

Non vi è dubbio che la destra (o almeno il tipo di destra che ha caratterizzato l’Italia negli ultimi decenni) si è dimostrata molto sensibile agli interessi di particolari ambiti e categorie del settore dei servizi: non è certamente un caso che nessuna liberalizzazione sia stata attuata dai governi di destra. Tuttavia anche nell’ambito della sinistra, che pure ha attuato importanti liberalizzazioni come quelle dell’energia elettrica e del gas, esiste una diffusa “diffidenza” nei confronti delle liberalizzazioni.

Tale diffidenza deriva fondamentalmente dal timore che le liberalizzazioni possano incidere negativamente sui diritti collettivi, che sono uno dei pilastri che identificano l’appartenenza all’area politica della sinistra.

Tipicamente sono considerati diritti collettivi dalle persone di sinistra i beni naturali come l’aria, l’acqua o l’ambiente in generale, ma anche molti servizi essenziali come ad esempio la scuola, la sanità, la previdenza, i trasporti pubblici, l’energia elettrica, il riscaldamento, gli asili nido etc.. .

In generale la persona di sinistra giudica ingiusto che alcuni privati si approprino di “diritti collettivi” traendone profitto.

Ad esempio, se un privato utilizza l’aria inquinandola con emissioni nocive, ciò è considerato da una persona di sinistra come un’ingiusta appropriazione di un bene collettivo: quindi il privato non può farlo o, in alternativa, deve pagare agli altri un corrispettivo per l’utilizzo del bene.

Conseguentemente per una persona di sinistra il ruolo dello Stato deve essere anche quello di garantire che alcuni beni collettivi o servizi essenziali siano forniti a tutti in misura “equa”.

Lo Stato, quindi, deve “gestire” i beni collettivi.

Da tale principio, che accomuna tutte le persone di sinistra, alcuni traggono tuttavia l’errata conseguenza che per evitare che un privato estragga profitto da tali attività (che sarebbe solo un costo aggiuntivo per la collettività) il ruolo dello Stato debba necessariamente essere quello di svolgere direttamente ed in esclusiva (ovvero in monopolio) le attività di fornitura dei servizi essenziali,

Questa errata conclusione genera quindi una “diffidenza” nei riguardi sia delle privatizzazioni che delle liberalizzazioni.

L’associazione che viene comunemente percepita tra privatizzazioni (vendita di beni pubblici a soggetti privati) e liberalizzazioni (norme per rendere libera e concorrenziale la vendita di beni o servizi che in precedenza erano soggetti ad un regime di monopolio pubblico o privato) deriva dal fatto che molte delle attività in monopolio sono gestite dallo Stato, inteso come settore pubblico (Amministrazioni centrali, Regioni, Province, Comuni, enti pubblici etc.).

Ciò naturalmente non è sempre vero: si pensi ad esempio alle attività svolte in monopolio da alcune categorie professionali come i notai, o attribuite in esclusiva a privati attraverso licenze o concessioni, come i tassisti. Non necessariamente, quindi, si tratta di azioni correlate.

La privatizzazione di norma non è sufficiente per realizzare una liberalizzazione di attività gestite in monopolio pubblico; infatti la vendita dei beni pubblici, se non accompagnata da misure che garantiscano la creazione di una adeguata concorrenza, possono determinare semplicemente dei monopoli privati. Si pensi ad esempio al caso delle autostrade o della rete telefonica fissa: in questi casi la privatizzazione non ha prodotto una reale liberalizzazione ma solo un trasferimento di attività, comunque in monopolio, dallo Stato a soggetti privati.

In alcuni casi la privatizzazione è invece funzionale alla liberalizzazione, nel senso che senza la vendita di alcuni beni pubblici non sarebbe possibile introdurre un sufficiente grado di concorrenza in un settore che passa da un regime di monopolio ad uno di libera concorrenza[9].

In realtà la conclusione che per garantire l’equa gestione dei beni collettivi e dei servizi essenziali sia necessario che lo Stato svolga direttamente ed in esclusiva (ovvero in monopolio) le attività di fornitura è sbagliata.

E’ sbagliata perché ciò che dovrebbe essere importante per una persona di sinistra è che lo Stato  “gestisca” i beni collettivi con gli strumenti più adatti a massimizzare l’efficienza, la qualità e la quantità dei servizi essenziali resi. Ed il monopolio pubblico in molti casi non è lo strumento più adatto.

In effetti se lo Stato o un privato gestiscono in monopolio un servizio è sempre possibile che tale servizio venga utilizzato dagli amministratori per sussidiare alcune categorie di persone attraverso:

-        o prezzi differenziati non in base al servizio ma alle persone che ne usufruiscono;

-        o assunzioni di personale non strettamente necessario allo svolgimento del servizio;

-        o livelli di remunerazione del personale non commisurati al valore delle prestazioni.

A prescindere dal fatto che queste possibilità siano utilizzate per fini elettorali (spesso lo sono), in una gestione in monopolio l’assenza di confronto competitivo spesso genera inefficienza; e una gestione inefficiente implica proprio ciò che i sostenitori del monopolio pubblico vorrebbero evitare, ovvero una sovra remunerazione (o un ingiustificato profitto) dei soggetti privati (amministratori, dipendenti pubblici o società appaltatrici) che sono beneficiari dei fondi pubblici. L’inadeguatezza dei servizi è quindi spesso l’esito non solo e non tanto della insufficienza dei fondi pubblici quanto dell’inefficienza con cui tali servizi vengono gestiti.

Le liberalizzazioni non implicano affatto che lo Stato rinunci a “gestire” i beni collettivi; anzi,  attraverso la regolazione può fissare obblighi ed obiettivi di quantità e qualità dei servizi anche senza detenerne la proprietà e senza svolgere direttamente le attività. In questo contesto se un privato ottiene profitto da tali attività, ciò non è un aspetto negativo a condizione che almeno altrettanto profitto sia ottenuto dalla collettività grazie alla maggiore efficienza indotta dalla concorrenza.

Quindi una persona di sinistra, se tiene davvero ai diritti collettivi, deve essere favorevole alle liberalizzazioni ed anche alle privatizzazioni laddove siano funzionali alle liberalizzazioni, perché solo attraverso le liberalizzazioni l’ambito e la misura dei diritti riconosciuti a tutti i cittadini potranno non essere lesi o compressi ma semmai incrementati.

Per questo, non c’è dubbio, le liberalizzazioni sono di sinistra.

 [1] Il PIL, secondo il  "Metodo della Spesa", è pari alla somma dei consumi (spesa delle famiglie in beni durevoli, beni di consumo e servizi), degli investimenti (spesa delle imprese e delle famiglie in immobili), della spesa pubblica e delle esportazioni nette (differenza fra esportazioni ed importazioni).

[2]Più efficace, sia in termini di redistribuzione che di effetto positivo sul PIL sarebbe  una manovra tesa al rilancio dei consumi a saldo invariato della spesa pubblica, ovvero una  manovra che riequilibri il carico fiscale a favore dei cittadini più orientati al consumo (ovvero le famiglie meno abbienti) rispetto a quelli più orientati al risparmio.

[3] Il “Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell'unione economica e monetaria”, entrato in vigore il 1º gennaio 2013,  impegna gli Stati a:

• una  riduzione del debito fino al rapporto del 60% sul PIL in 20 anni (artt. 3 e 4),
• coordinare i piani di emissione del debito col Consiglio dell'Unione e con la Commissione europea (art. 6)
• limitare il disavanzo strutturale (ovvero il saldo annuo corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e temporanee) allo 0,5% del PIL  (art. 3).

Rimane inoltre il limite al disavanzo del 3% del PIL previsto dal Trattato di Maastricht.

[4]Su questo tema andrebbe avviata una profonda riflessione in merito alle tesi di concentrare le risorse sulla  riduzione del cosiddetto “cuneo fiscale”, ovvero della differenza tra il costo del lavoro ed il salario netto costituita dal complesso delle imposte sul lavoro (dirette, indirette e contributi previdenziali). In realtà in Italia il costo del lavoro, a causa dei bassi salari, rimane inferiore a quello di Germania e Francia (gli altri Paesi manifatturieri europei), mentre altre componenti fiscali e parafiscali, come l’IRAP o le imposte e gli  “oneri di sistema” gravanti sul prezzo dell’energia elettrica, hanno una dimensione anomala nel contesto europeo e rappresentano un reale ostacolo alla competitività delle imprese.

[5] OCSE (2009), Reviews of Regulatory Reform – Italy;.

   OCSE (Revised edition – June 2013)   Better regulation in Europe: Italy 2012.

[6] BANCA D’ITALIA (2012) Questioni di economia e finanza (Occasional Papers)- Concorrenza e regolamentazione in Italia.

[7]Conflitti che invece il governo ha in ragione sia dalla eventuale presenza nel mercato di operatori pubblici, sia degli effetti delle decisioni su altri obiettivi economici (ad es. contenimento dell’inflazione, coesione territoriale)

[8]Ad esempio nel settore delle telecomunicazioni sarebbero unificate in un unico mercato reti fisse e reti mobili (con particolare riferimento alle tecnologie LTE – Long Term Evolution), nonché i servizi telefonici, internet e radiotelevisivi

[9]Ad esempio, quando lo Stato ha deciso, con un’apposita norma, di liberalizzare il settore dell’energia elettrica, che prima gestiva in monopolio attraverso un soggetto pubblico, l’ENEL, ha venduto sia una parte dei beni dell’ENEL (alcune centrali elettriche) sia una quota della proprietà dello stesso soggetto.